試論我國鄉鎮政府政策執行力現狀及提升路徑

周定財

摘 ?要 政府執行力是政府工作的生命力，是政府組織體系中的核心要素。加強政府執行力建設是貫徹落實國家各項政策的內在需要，是創新社會管理的基礎和前提，是建設服務型鄉鎮政府的關鍵。當前我國鄉鎮政府政策執行力仍存在執行力效率低下、執行速度緩慢，上有政策、下有對策問題。提升鄉鎮政府政策執行力，必須樹立正確執行觀，大力發展執行文化;提高鄉鎮執行人員的素質與能力;保證并培育政府執行資源;完善與發展執行環境;完善政策制定與修改過程。

關鍵詞 政策執行力;鄉鎮政府;公共政策

[中圖分類號]D035.5 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2015）02-0049-05

鄉鎮作為我國最基層的一級政府，在政策執行中發揮著特殊而重要的作用。鄉鎮政府政策執行是社會主義新農村建設各項措施的具體落實，是促進農村經濟社會協調發展的有效手段，是維護農村社會穩定的重要保障。因此，提升鄉鎮政府政策執行力就成為鄉鎮政府重要而緊迫的課題。

一、鄉鎮政府政策執行力的內涵及構成要素

近年來，“執行力”這一概念被廣泛用于經濟、工商、企業管理等各個領域。而我國目前已將“執行力”這一概念引入政府行政管理領域來。政府執行力是黨的意志和主張能否實現的關鍵性因素。政府執行力包括日常政府事務的執行力、相關政策執行力、既定法律的執行力、制度的執行力和文化的執行力等幾個方面，其中政策執行力是最重要的核心部分。所謂政策執行力，是政府組織調控使用相關資源，通過發揮政策執行能力的作用，并確保執行公共政策的結果符合政策既定目標要求的內在品質的力量[1]。鄉鎮政府政策執行力就是指鄉鎮政府為了貫徹執行以上級政府為主體所制定的公共政策，通過對自身所擁有的各種資源進行有效整合和利用，制定并實施政策方案，從而實現政府管理目標的一種綜合能力[2]。

政策執行力的構成要素主要有執行主體、執行資源、執行制度和執行環境。其中執行主體是主導因素，執行資源是現實基礎，執行環境是外部條件，執行制度是保障。當這些要素協調達到平衡、良性互動，就會產生高效的政策執行力。

執行主體是指鄉鎮政府內部執行公共政策的機構和人員。執行主體是執行活動中的決定性因素及執行力量的來源，起著核心的作用。執行主體素質高低決定著執行力其他要素能否正確有效地運行，是執行能否達到預期效果的主導因素。[3]執行制度包括鄉鎮政府及組織架構的運行機制、資源配置機制、執行監督評估機制、獎懲制度等。制度是否完整，是否具有說服力，是決定執行力能否到位和向正確方向發展的保障。執行資源是指鄉鎮政府在管理社會各項事務、執行公共政策過程中所需的經費資源、物質資源、信息資源、人力資源、制度資源等。其中，經費資源和物質資源是所有資源中的基礎，信息資源則是保證政策運行的前提條件，人力資源是政策執行力最重要的資源，決定了政策執行力的效率與效果。執行主體行為能力的強弱很大程度上受執行資源的限制。沒有執行資源，則一切活動無法展開，執行力也無從談起。執行環境是指以鄉鎮政府活動為主的各種外部因素的總和。它由多種影響鄉鎮政府活動的力量相互作用和由不同生命體及非生命體的空間客體所組成。這個空間客體從廣度上既包括自然、社會、經濟、政治、文化等各個因素，在門類上包括人文、社會、行政法規、市場等在內的多個領域。鄉鎮政府不是一個封閉的組織，它需要對社會開放，它以能動形式改造外部環境，而外部環境以滲透和制約形式影響政府日常運行。因此，執行環境的好壞決定著政策執行力的運行。環境適宜有利于增強政策執行力，減少政策執行的阻力和外部不利因素的制約;反之，則各種外部力量對政策執行力提升造成削弱和干擾，使其遭到扭曲和變形。

二、提升我國鄉鎮政府政策執行力的重大意義

鄉鎮政府是黨的各項政策的具體落實者，鄉鎮政府的計劃、組織、領導、協調、控制、創新是新農村建設的根本保證。然而在現實中，我國鄉鎮政府的政策績效預期與現實狀況的改善形成了較大的反差，中央政府制定了一系列的政策措施，但是到了基層政府執行起來困難重重，收效甚微，這凸顯了提升我國鄉鎮政府政策執行力的極端重要性。

第一，提升鄉鎮政府政策執行力是貫徹落實國家各項政策的內在需要。我國政府的重要職責就是執行國家和人民的意志，就是貫徹執行黨的路線方針政策、國家的政策決策決定和立法機關制定的憲法法律法規，所以“執行”是鄉鎮政府最重要的職責，“鄉鎮政府是中央政令的第一執行者”。政策執行過程是一個復雜的系統工程，在這個過程中要受到諸多因素的共同影響，任何一個環節的不利影響都有可能導致政策執行的失誤，所以能否取得有效的政策效果，保證政策的順利執行，直接取決于政府的政策執行力高低。在我國，鄉鎮政府是最低一級的基層政府，接觸到的是最廣大的人民群眾，其執行力水平直接決定了我國政策的執行效果。

第二，提升鄉鎮政府政策執行力是創新社會管理的基礎和前提。加強和創新社會管理是黨中央國務院在新時期新形勢下與時俱進作出的重大戰略決策，是“建設中國特色社會主義社會管理體系”的中心環節。作為國家最基層的政權機關和最基本的獨立行政單元，鄉鎮政府面臨的是廣大的農村和數量占絕對優勢的農民，它不但具有執行國家意志的義務和保一方平安的責任，同時還擔負著對鄉村社會進行管理、維護城鄉社會穩定的責任。創新社會管理，重點在基層，關鍵在基層，難點也在基層。因為，作為基層地方政府，鄉鎮政府的職能設計和執行效果好壞在很大程度上直接決定了整體政府系統對社會管理的實現程度，直接影響民心向背和黨的事業的興衰成敗。創新社會管理，需要鄉鎮政府根據本地社會發展與經濟發展的需要，及時、正確地制定公共政策，并不斷提升自身的政策執行力，才能保證政策最終得以落實，推動社會管理目標的實現。

第三，提升鄉鎮政府政策執行力是建設服務型鄉鎮政府的關鍵。建設服務型政府是現代市場經濟對政府提出的內在要求。一個執行力低下的政府是不可能達到構建服務型政府的要求的。服務型政府強調的是政府的“服務性”，“全體公民的參與”，“良性互動”，“以公民為本位”，政府相關決策必須向社會公開，采納社會的意見，增加群眾在政策制定方面的認同感。但是在具體實踐中，有些鄉鎮政府工作人員仍舊受傳統封建思想觀念的束縛，仍舊存在“官本位”現象和體制中的“隱性規則”。一些執行人員在政策執行過程中，辦事效率極低，推諉敷衍，根本不傾聽群眾的意見，自行其事，服務理念倒置。有些鄉鎮政府做決策時，往往只從自身利益考慮，置其他各方利益于不顧，決策具有較大的隨意性和局限性，甚至產生政策執行過程中的“黑箱操作”。以上現象導致了鄉鎮政府政策執行力的低下，違背了服務型政府的宗旨。而高效的政策執行力能夠解決以上這些問題，并且有利于形成良性互動的民主參與機制，保證政府決策實施渠道暢通，有利于服務型鄉鎮政府的建設。endprint

三、我國鄉鎮政府政策執行力缺失的表現及原因分析

（一）我國鄉鎮政府政策執行力缺失的表現

第一，執行速度緩慢，執行成本過高。當前我國有些鄉鎮政府中“官本位”思想仍大量存在，執行人員的執行意識與責任心也不強，對政府下放的政策視而不見，擱置時間較長，使得政策無法及時落實到各個基層單位，從而大大降低了政策的時效性。這些現象不僅遭到群眾的不滿，而且使政府的形象受損。另外，在一些政策執行過程中，各部門之間缺乏有效地溝通和調解，以致出現在處理具體事務時幾個執法部門相互指責、相互拆臺的局面，結果導致能夠即時解決的問題變得錯綜復雜，一些能夠及時落實的政策無法實行。另外，政府的壟斷性和排他性地位，使得一些鄉鎮政府人員在執行過程中不計成本，執行資金大肆鋪張浪費，導致執行成本過高。一些執行人員動作緩慢，辦事效率極低，人力、物力和大量的財力都投入了進去，成本高的離譜，但該辦的事情卻無法全部完成，可見其執行效益之低下。

第二，上有政策，下有對策。作為國家行政機關的組成部分，鄉鎮政府在履行職能和執行相關政策時，應該從整體利益出發，做到局部服從全局。但是往往在執行政策過程中，一些鄉鎮政府出于自身局部利益考慮，不能正確處理地方和中央、局部和全局的關系。例如在執行中央下達的政策時，斷章取義、欺上瞞下、陽奉陰違、歪曲變通一些中央政策，為我所用，這就使得科學的決策無法正確順暢的運行和落實。有些鄉鎮政府對上級政策有選擇的象征性地執行，甚至在中央政策與自身利益發生沖突時，與上級政策形成對抗。還有些鄉鎮政府在執行過程中，大做表面文章，搞政績工程，而在真正落實政策工作時，不抓實干，不務實際，不采取真正有效的措施，造成政策落實中的資金、人員等不到位，民眾利益得不到保證，執行力大大削弱。還有一些鄉鎮政府出于自身利益考慮，制定出與上級政策表面上一樣，但實際上卻是置國家整體利益于不顧的一種替換執行方案。這種行為使得上級政策難以有效得到落實，導致政策執行嚴重受阻，削弱了政府的執行力。

第三，有法不依，有令不行。當前我國已經制定和頒布了一系列法律法規，但有些鄉鎮政府“本位主義”現象嚴重，只從自身局部利益出發，有法不依，有令不行。如果他們認為國家政策合意就執行，而且要用活用足，不合意的就視而不見，拒不執行，不按法律程序規范執行各項政策，使得政策落實不到位，國家法律政策成為一紙空文。例如，中央近些年對教育事業非常關心，對教育亂收費現象也非常重視，三令五申明令禁止亂收費，但下面就是想方設法變著法子的收。[4]以上現象導致了政策執行力的低下，而低效的執行力又加劇了有法不依現象的存在，從而造成惡性循環。民間流傳的順口溜“村騙鄉，鄉騙縣，一直騙到國務院。國務院發文件，一層一層往下念，念完文件進飯店，文件全部不兌現”就是對政策執行不力的形象反映。

第四，監督不力，缺乏有效評估制約機制。我國有些鄉鎮政府執行不力，“上有政策，下有對策”的局面出現后很長時間得不到解決，明明政策執行不到位，幾乎每一樁“窩案”都有一個“后臺”，每一次礦難都有“官煤勾結”的影子，執法者成為違法者的保護傘，監管者成了被監管者的財神爺，上級成了下級的“避風港”。[5]產生以上現象的最主要原因就是缺乏一套對政策執行監督的機制。另外，由于我國對政策執行方面的法律監督、績效評估、責任追究制度還不健全，無法對政策執行過程中存在的問題做出處理，無法追究個別違法者的責任，對有些人的行為無法做出制約，導致有些政府執行人員鉆法律的空子。還有一些政府執行人員雖然執行了政策，但是政策落實效果非常差，和預期目標有很大差距，但不得不承認其已經做出的工作，使得一些人“濫竽充數”，這是與我國缺乏有效的評估機制有關。

（二）我國鄉鎮政府政策執行力缺失的原因分析

第一，執行主體素質不高。執行主體是政策執行過程中最關鍵的因素。在政府執行力構成要素中，執行主體的道德素質和能力高低，往往影響執行力其他要素的運作。從根本意義上講，政府做出的各項政策是否能有效貫徹執行最終還是要靠執行主體來完成。政策在執行過程中受阻，與執行者素質低下不無關聯，一是有些執行主體道德素質低下，官本位思想嚴重，工作態度不端正，政治覺悟不高，缺乏全心全意為人民服務的思想，很少考慮到人民的利益和為政府工作的重要性和神圣性，所謂“拍腦袋決策，拍胸脯保證，拍屁股走人”。二是相當一部分執行主體由于自身能力有限，出現了本領和能力上的缺失，在決策中出現重大失誤，在監督上無所作為等等。在執行政策過程中，原政策被有意無意的歪曲、篡改，使得政策執行走樣，變形。三是有些執行主體憑片面的主觀經驗看問題，政策尺度把握不牢，總是在執行過程中不能正確體現所需完成的政策目標，在執行中軟弱無力，對政策貫徹和執行不到位。而思維和執行的僵化，導致其對原政策采取死板教條、消極被動甚至低效地執行。四是有些執行主體執行意識淡薄，逃避困難，作風浮躁。對于一些能夠及時解決的問題久抱不決，而對于一些專業性、技術性強的政策往往采取回避或者簡單號召的方式。上述問題表明，執行主體的思想水平、認識水平、領悟能力、創新能力、法律道德意識是構成其內在的關鍵因素。執行主體是政府執行力中的關鍵環節，是保證政策有效落實的內因。

第二，執行資源匱乏。政策在執行過程中需要充足的資源支持，否則，執行所要達到的政策目標就不可能很好地實現。在當前我國政府執行力不足的情況下，執行資源的缺乏也是其中的一個重要因素。這個問題不解決，也將成為政府執行力提升的嚴重障礙。例如：有些鄉鎮政府機構、人員數量嚴重超負荷，系統內耗加大，系統能量下降，使得執行力效率低下。公共財政投入不足是導致政策執行力提升受阻的重要因素。據國務院發展研究中心研究員魏加寧介紹，國務院發展研究中心地方債務課題組對我國各級地方債務進行的一次初步摸底顯示，目前我國鄉鎮政府的負債總額在2 200億元左右，鄉鎮平均負債400萬元。造成鄉鎮債務負擔沉重的原因至少有三個方面[6]：部分鄉鎮政府自身的經濟基礎薄弱，可提供的執行資源十分有限;鄉鎮政府在非政策執行過程的過度性支出加大了鄉鎮政府政策執行的成本;農業稅的取消及現有分稅制度存在缺陷，加劇了鄉鎮政府的財政負擔，影響了政策執行力度。endprint

第三，執行制度的缺陷。鄧小平曾深刻指出，“制度好可以使壞人無法任意執行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[7]所以政策執行制度是否合理也是決定政策執行力高低的重要原因。在現實中，一是權力配置機制不健全，縱向的政府間權力配置不科學，突出的問題是權責不對等、權小責大、財少事多;橫向的機構間權力配置不規范，機構設置交叉重疊，職能不清、權責不明。二是績效考評機制不健全，現行的績效考評方式還處于傳統的人事考核階段，考核的內容與鄉鎮領導班子及成員的工作職責沒有明確的聯系，很難反映領導班子及成員實際執行狀況。三是信息溝通機制不健全，相關信息不能及時傳遞給目標群體，他們往往對政策內容一無所知，或者是道聽途說、一知半解，因而難以在短期內認同這一政策，更不用說支持政策的執行了。相關執行信息也不能及時反饋回來，則會加大政策執行的盲目性，使政策評估缺乏依據、政策效果難以評定，那么下一步的政策執行就很難繼續下去。四是激勵機制不健全，政策執行者的積極性不能充分調動起來。

第四，執行環境的制約。各級政府在執行政策時，還要受到環境因素的制約。有些鄉鎮政府執行主體在執行政策過程中，各部門各自為陣，缺乏配合，導致政策執行缺乏統一性。而執行中又缺少科學管理和指導，沒有一個系統的準備過程，導致執行過程的倉促和混亂，制約了執行力水平的提高。再加之監督機制的不健全，就使得政策執行過程中相關人員缺乏責任心和使命感，在政策執行中利用“潛規則”來執行，違背了政策執行的公平性，并且助長了腐敗之風。此外，政策執行中目標群體的態度也是一個問題。一個政策的順利執行有時不單是執行主體執行過程中的規范和效率，還有政策目標群體所表現出的順從和接受態度。如果政策目標團體對于政策順從接受，那么政策就會被順利落實;如果他們有敵對情緒，難以接受政策，政策執行就會受阻，難度加大，甚至失效。[4]

四、提升我國鄉鎮政府政策執行力的路徑選擇

（一）樹立正確執行觀，大力發展執行文化

要加強執行文化的建設，使執行主體具備現代的執行理念，樹立“執政為民，以民為本”的思想，把人民的利益放在首位，把公平、正義、民主、效率作為執行相關政策時的價值取向，把“誠實守信，實事求是”作為自己工作價值的標準，時刻保持一種高度責任感和樹立為人民服務的思想。同時鄉鎮政府應從大局利益出發，拋棄一些傳統的地方本位主義做法，力爭和中央保持一致，團結合作，眾志成城，把政策落到實處。鄉鎮執行主體應不斷開拓進取，創造性地執行，凡是有利于社會發展的都要去創造條件執行。相關執行人員應該積極同政策實施的目標群體進行有效地溝通，聽取他們的意見，滿足他們合理要求，減少他們的抵觸情緒，以保證政策的良好實施。通過執行力文化建設，促使執行主體工作作風的轉變，提高其工作效率，使他們意識到：執行是一種壓力，應樹立危機化的執行理念，不斷加強學習，居安思危，增強自己執行能力，樹立剛性化的執行理念。執行是一種紀律，執行任務應快速，有效地在最短時間內圓滿完成，不講條件，不講借口。樹立精細化執行理念，形成求真務實、一絲不茍、埋頭苦干、一抓到底的工作作風，強化自己的目標感，責任感和使命感。

（二）提高鄉鎮執行人員的綜合素質與能力

提高鄉鎮執行人員的素質和能力，一要對執行主體的思想道德素質進行提升，強化他們的法律道德意識，樹立他們科學的發展觀和正確的政績觀，使其抵制各種腐朽思想的入侵，并且規范其行為。二要培養其愛崗敬業的精神，工作的責任心和使命感，使其要做到積極配合上級完成各種工作，一切從實際出發，反對各種形式主義。堅持辦實事，求實效，以人民利益為出發點，把為人民服務作為人生最高價值理想，珍惜民利。在自身利益與國家、集體利益發生沖突時，正確處理好三者關系，以國家利益和集體利益為重。三是鄉鎮執行人員自身必須不斷加強對相關知識學習，提高專業技能和業務水平，加強對信息收集、處理、傳遞、篩選能力的建設，使得自己能夠正確理解和落實政策，避免執行走樣。四要提高鄉鎮執行人員的執行能力，如組織協調能力、溝通能力等，并且通過強化他們的心理素質，使其在危機面前保持鎮定，能夠從容地應對各種事件。另外還應掌握一些執行藝術，避免用一些粗暴的手段來解決問題。同時還要具備分析和解決問題的能力，在一些技術要求高、難度大的問題面前學會如何分析和處理。

（三）保證并培育政策執行資源

政策在執行過程中所需要的資源數量越多、質量越好，政策執行力就可能越大越有效。政策無論制定得多么完善、多么具體，如果沒有執行資源，那么執行結果就無法達到預期要求，各項政策就無法正常展開。一是鄉鎮政府要給予政策執行以充足的資源，大力發展鄉鎮經濟，為執行提供充足的財力支持，并且不斷更新執行設備，培育政府執行工具，精簡機構，裁減人員，減少內耗，加快行政中心信息網絡一體化，開辟一條信息傳遞暢通的渠道。在醫療、住房、教育等民生問題上加大投入。經濟發達地區在執行資源充足的情況下及時幫助經濟落后的地區，給予他們必要的執行資源支持。二是在執行資源投入過程中，注意以最小的投入獲得最多的產出，防止執行資源的浪費。三是鄉鎮政府要充分有效利用已有的執行資源，優化資源配置，不斷開發潛在的執行資源，以避免已有的資源被用盡而導致的資源匱乏，保證其可持續發展。同時在保量的同時也要保質，依據科學的原則來培育執行資源。另外政府要適當地釋放一些經濟資源給其他社會機構，以防止一些政府官員掌握過多的執行資源而形成行政壟斷。

（四）完善與發展政策執行環境

良好的環境有利于政策執行力的提高，反之惡劣的環境會對執行力的發展形成阻礙，不利于政策執行力的提升。為此，要建立健全政策執行力評估制度，堅持以責任和效果論功過，整合相關執行要素，通過相關的執行標準和執行程序對政府服務的質量進行評定。而對于“做與不做”，“做的怎樣”，給出明確的評價標準。運用科學的評估機制，制定政府相關工作的績效以及政治、經濟、文化績效的考核標準。通過民意測評和邀請相關公眾參與評定，增強評估的民主度和可信度，避免相關人員內部進行操作。對執行主體的執行力、執行結果、服務態度等進行全面的監測和評估。同時要建立起相關的評估反饋機制，及時了解哪個執行環節出現了問題，哪個環節的執行力不到位，由此針對相關方面的問題加以改進。按照精簡統一效能的原則，對政府機構進行改革和設置，做到機構編制的科學化、規范化、精簡化以及分工的明確化。同時加強執行監督，加大檢查督辦力度，建立和完善投訴舉報制度，責任追究制度。對決策失誤、違法行政、執行效益低下、管理疏忽和處置不當等現象從嚴執紀，實施問責和責任追究。endprint

（五）完善政策制定與修改過程

在政策執行過程中，很多政策達不到預期效果，除了與執行力不足相關外，還與政策本身存在的缺陷有一定關系。所以必須采取相應的措施來完善和發展政策的制定與修改。第一，堅持科學與民主的決策，對相關政策的制定做出具體的規范。每項重大的政策的制定都需經過詳細的調查和研究，并且充分進行集體討論，聽取相關專業人員和社會機構的意見，分析其是否可行，是否符合相關的法定程序，是否能夠被有效地執行，是否能反映廣大人民群眾的最根本利益，同時考慮有沒有相關軟硬件的支持和符合社會的實際情況。第二，要保證政策的公平性、可信性和權威性并且能夠長期有效穩定地實施。在政策制定之后，要建立一個政策反饋機制。且政策制定的主體要及時聽取民眾的意見，并對政策的不足之處做出修改和完善，以保證政策的時效性。同時建立起相關的聽證和公示制度，以提高政策的透明度和民眾的參與度，保證政策的合理性和科學性。

總之，政策執行力是鄉鎮政府決策和執行成功的關鍵，加強我國鄉鎮政府政策執行力建設是一項艱巨、漫長而復雜的系統工程。我們只有高度重視這一問題，并采取積極的對策，才能真正打造出一個廉潔、高效、人民滿意的服務型鄉鎮政府。

[參考文獻]

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[7] 鄧小平.鄧小平文選（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994：333.

The Status Quo of Township-Government-Level Policy Implementation Ability and Its Improvement Paths

Zhou Dingcai

（School of Law and Politics， Jiangsu Normal University， Xuzhou 221116， China）

Abstract： Government's policy implementation abilities are the vitality of our government work and the core element of the government organizes system. The construction of government's policy implementation abilities is the inherent need of implementing various policies into effect，the basis and prerequisite of innovating social management，and the key of constructing service-oriented township level governments. At present，the policy implementation ability of township level governments still bears several shortages，as low beneficial results and speeds，distorting policies and so on. To promote the policy implementation ability of town's government，we must set up correct implementation idea and develop implementation culture energetically;improve the quality and ability of township level implementation personnel;guarantee and cultivate government implementation resource;perfect and develop the implementation environment;perfect policy works out and revises process.

Key words： policy implementation ability;township level government;public policy

（責任編輯：李 萌）endprint