新型農村養老保險制度創新的制約因素與路徑選擇

鄭吉友+李兆友

摘 ?要 基于城鄉統籌發展的視角，從目前新型農村養老保險制度的政策解析入手，厘清我國農村養老保險制度的政策發展脈絡，探究阻礙我國農村養老保險制度創新的深層次制約因素，試圖構建基于城鄉統籌發展，符合不同地域經濟社會發展水平的保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續的新型農村養老保險制度。

關鍵詞 城鄉統籌;新型農村養老保險制度;創新

[中圖分類號]F840.612;F323.89 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2015）02-0033-04

農村社會養老保險制度是我國農村社會保障制度的有機組成部分，長期以來由于我國城鄉二元結構的體制性因素制約，使得構建適合城鄉統籌的養老保險模式步履維艱。因此，構建具有中國特色的新型農村養老保險制度，是事關社會和諧穩定、公平正義與城鄉統籌發展的重大戰略問題。筆者基于城鄉統籌發展的視角，試圖對構建新型農村養老保險制度的模式進行合理性和可行性分析，以促進我國新型農村養老保險制度的可持續發展。

一、新型農村養老保險制度的政策解析

黨的十六屆三中全會明確提出“五個統籌”的戰略構想，并將統籌城鄉發展擺在首要位置。建立新型農村社會養老保險制度（以下簡稱“新農保”）是統籌城鄉經濟社會發展、全面建設小康社會的必然要求。相對于我國20世紀90年代開展的農村社會養老保險制度，“新農保”新在各級政府和村集體逐步建立農民參保補貼制度，實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資辦法，逐步適應不同地區、不同群體的特點和需求。“新農保”的發展經歷了地方自主實踐，中央學習吸收經驗、中央開展試點、試點到逐步推開等幾個階段，并根據不同地區的經濟社會發展狀況有步驟有秩序地推進。[1]黨的十六屆六中全會明確提出，到2020年基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。黨的十七屆三中全會又進一步提出“建立新型農村社會養老保險制度，創造條件探索城鄉養老保險制度有效銜接辦法”。為保障農村居民年老時的基本生活，解決農村居民的后顧之憂，2009年9月1日，國務院頒布《關于開展新型農村社會養老保險制度試點的指導意見》（國發[2009]32號）（以下簡稱“指導意見”），提出嘗試為農民建立有政府補貼的普惠型農村社會養老保險制度。“新農保”試點首先在全國10%的縣進行，并逐步擴大試點范圍，試點方案由個人繳費、集體補助和政府補貼相結合，養老金待遇的基礎養老金部分由政府支付。[2]至2012年底，基本實現了新型農村社會養老保險制度的全覆蓋。

2012年5月，國務院常務會議通過了《社會保障“十二五”規劃綱要》，明確提出要加快城鄉社會保障統籌，整合城鄉社會保障制度的戰略舉措。同年11月，人力資源和社會保障部頒布《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法（征求意見稿）》，標志著養老保險制度城鄉銜接邁出實質性的一步。黨的十八大報告明確提出“要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性，適應流動性，保證可持續為重點，統籌推進城鄉社會保障體系建設，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”。黨的十八屆三中全會明確指出，要建立更加公平、可持續的社會保障制度，實行收支兩條線管理，管理費用不再從養老基金中支取，鼓勵地方政府設置與當地經濟發展狀況相適應的繳費檔次等，這標志著我國的社會保障制度改革從建立制度、擴大覆蓋面為主要內容的外延擴張型發展階段進入到了以完善和優化制度結構，提升制度公平性與可持續性為主要內容的內涵型發展的新階段。養老保險制度設計本身是著眼于城鄉統籌發展的大政方針，致力于解決當下我國農民的養老保障問題，形成以政府為主導，家庭居家養老為基礎，集體保障為補充，構建全覆蓋、保基本、多層次、可持續的制度模式，充分調動地方政府的積極性，不斷優化激勵機制，確保農民應保盡保，明確個人、集體、政府的責任分擔邊界，統籌規劃合理運營，確保農村養老基金保值增值，切實維護農民權益，已成為構建社會主義和諧社會的重要前提和根本保證。

二、城鄉統籌視域下新型農村養老保險制度創新的制約因素

在我國，隨著城鎮化進程的持續推進，逐步實現城鄉養老保險制度有機銜接不可避免地存在著一系列制約性因素，因此，逐步完善農村養老保險制度模式，有效破解政策靈活性與現實性制約之間的矛盾，是我國農村養老保險制度亟待解決的難題。

（一）缺乏有針對性的制度設計

在我國社會養老保障制度設計過程中，長期重城市輕農村，城鄉養老保障體系失衡。“新農保”由于缺乏城鄉統籌動態調整機制的法律約束，不利于城鄉統籌目標的順利實現。2010年10月28日通過的《社會保險法》第22條明確規定：“國家建立和完善城鎮居民社會養老保險制度。省、自治區、直轄市人民政府根據實際情況，可以將城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險合并實施。”“指導意見”所確定的“新農保”基本方案設計政策性較強，雖明確提出了國家建立和完善新型農村社會養老保險制度，并肯定“新農保”實行個人繳費、集體補助和政府補貼相結合，將建立城鄉統籌居民養老保險制度確定為我國養老保險制度發展的一個目標，但該法案對農村社會養老保險制度規定大多為框架體系，對于分擔比例、養老金替代率①等明確條款尚無具體指導性意見，缺乏針對性，相關法律法規的強制效力較弱，增加了各地實施農村社會養老保險制度的執法難度。

（二）個人賬戶養老金統籌層次低

“新農保”基金運營必須依靠大量的財政補貼才能得以維持運行。在保費繳納上，政府為60歲以上參保老人每人每月補貼55元基礎養老金，這部分資金全部由政府預算支付。隨著“新農保”參保繳費人口逐年減少，預計2020年為3億人，2050年1.27億人。同時，“新農保”撫養比逐年提高，由2015年的36.2%提高到2030年80.6%，2050年的110.1%，政府為實施“新農保”的農民建立個人賬戶。個人繳費檔次為每年100元、200元、300元、400元、500元，共分為5個檔次，縣市級政府依據自身稅收能力與經濟發展狀況相應補貼的個人繳費計入個人賬戶。個人繳費、集體補助、利息收入積累形成個人賬戶養老金資產，在參保者達到領取條件后，以年金的形式向農村居民按月發放個人賬戶養老金。在制度設計上雖然根據當地經濟社會發展情況考慮制度設計的承擔成本，但受到參保人數和撫養比的制約，個人賬戶養老金統籌層次低加劇了我國養老保險碎片化趨勢。同時，“新農保”基金籌集缺乏長期可持續性積累，資金統籌能力有限，籌集機制與運營機制有待完善。因此，實現城鄉社會養老保險制度無縫對接還有待于通過城鄉統籌提高繳費基數和待遇水平，以確保制度運行的可持續性。endprint

（三）基金給付額度不高且保值增值難度較大

“新農保”每年基礎養老金給付標準額度為660元，約占全國貧困線標準的28.69%。在我國，國家貧困線是衡量居民基本生活水平的標準，以我國最新全國貧困線為標準，這一標準是每年2 300元（約為365美元），目前養老金平均給付額度無法觸及到國家貧困線的水平。[3]同時，個人賬戶基金積累不足、給付額度有限，個人賬戶養老金積累并不能給予較高的養老金給付水平，基金保值增值比較困難，缺乏有效的投資運營機制。“新農保”的替代率水平遠遠低于城鎮國有企業、事業單位職工養老金替代率，在經濟發達地區甚至相差一半以上，城鄉養老保障水平差異懸殊造成城鄉養老保障體系的分化趨勢日益嚴峻，對養老保障實現城鄉銜接產生較大的不利影響，這一缺陷將限制養老金替代率的提高，無法保障農民的晚年生活。目前，養老保險基金年回報率與年定期存款利率大體相同，但CPI已高于一年期存款利率，銀行存款利率遠低于資本邊際回報率，在高通脹下銀行存款真實利率仍然為負，基金運營以購買國家財政發行的高利率債券或銀行存款為主，基金運營方式單一。如果對基金投資領域嚴格限制而不予放寬，基金必然會面臨長期保值增值的壓力。因此，基金管理的掣肘在于基金越具規模，保值增值壓力越大;基金難以形成規模效益，制度本身就失去了“老有所養”的功能。

（四）財政轉移支付力度較小

改革開放以來，我國財政收入穩步增長，在一定程度上為國家實施財政轉移支付制度提供了較為堅實的基礎。1994年，我國財政體制由包干制向分稅制轉變，增強了中央政府實施財政轉移支付政策的能力。2010年和2011年，各級財政對“新農保”的補貼分別達到228億元和655億元，但“新農保”財政補貼占總體財政收入的比例分別為0.27%和0.63%。[3]從2009年到2011年，各級財政共為“新農保”和“城居保”兩項養老保險撥付補助資金超過1 700億元。[4]同時我們也要看到，截止2013年底，職工養老保險參保人數為3.22億，其中8 000多萬人領取基本養老金，城鄉居民養老保險參保人數為4.98億，其中1.38億人領取基本養老金，合計參保8.2億人，2.18億人領取基本養老金。[5]這對各級財政的財務負擔是比較大的，僅靠有限的財政轉移支付難以實現各地公共服務均等化的目標，更難以發揮收入再分配的調節功能。因此，“新農保”應針對中央與地方政府的實際承受能力設計不同的繳費層次和待遇標準，使制度設計更具公平性，切實保障和改善民生。

三、新型農村養老保險制度創新的路徑選擇

在新型城鎮化進程中，實現城鄉社會養老保險制度的統籌發展與無縫對接，到最終建立覆蓋城鄉居民的社會養老保險制度，是未來中國養老保障體系發展的必由之路。

（一）構建以財政補貼為主導，社會統籌賬戶為基礎的基金積累制模式

中央政府在“新農保”制度設計上予以制度化和法制化的規范和引導，加大政府財政轉移支付以及籌融資力度，通過財政轉移支付和收入再分配機制，多渠道、多層次籌集農村養老保險資金。據資料顯示，世界各國財政對社會保障資金的投入力度較大。自2009年始，澳大利亞金融研究中心已連續四年發布“墨爾本美世全球養老金指數”（Melbourne Mercer Globle Pension），用40多個指標對各國的養老體系進行評估、排名。其最新的2012指數包括18個國家，但涵蓋了世界上一半的人口，它將中國排在第15位，被有些媒體炒作為“全球主要國家養老金等級排名中國倒數第四”。[6]可見，各國政府對養老保險制度的重視程度，具體在政策制定過程中，可采用各級政府按比例分擔的方式加大對農村養老保險的財政扶持力度。基于城鄉統籌的發展趨勢，我國社會養老保險制度應著重關注保障對象、覆蓋范圍、待遇層次、框架體系等關鍵要素的量化標準，突出制度設計的普遍性與特殊性，依據區域通貨膨脹率、物價上漲率等因素適度調整繳費年限、繳費率、待遇水平等，使基金積累更具可持續性。目前，統籌城鄉社會養老保險制度的總體設計要基于各省、市、區（縣）實際，著眼于對現有制度的發展和完善進行定量分析與可行性論證，以保證農民養老保障水平維持在合理的預期水平，以實現養老金給付的可持續性。我國不同區域的經濟社會發展水平具有顯著的不平衡性，城鄉收入差距、貧富差距較大，因此，關于政府責任設計方面要將統一性與靈活性融入制度設計之中。“新農保”的適應性和可推廣性主要體現在一是建立動態繳費增長機制;二是制度模式由原來的完全個人賬戶模式改革為個人賬戶與用于待遇調整的調劑金賬戶相結合的模式。基金積累制對個人賬戶制度在個人養老金繳費中需明確產權，其跨時性收入再分配功能對于應對人口老齡化風險具有重要作用。

（二）建立城鄉統籌的基金運營機制與激勵機制

“新農保”作為一個剛性的制度安排，基金的籌集中大部分來自于地方財政，特別是縣、鄉鎮兩級和村集體積累，而地方財政對于農村社會養老保障的投入與承擔能力有限，各地將面臨財政補貼和待遇支付方面的風險。從我國統籌城鄉社會保障制度的長遠發展考慮，在“新農保”體系建設方面，需完善中央政府向地方政府的補貼專項轉移支付制度，由中央財政根據各地財政狀況來對“新農保”提供專項財政補貼。在基金運營與統籌層次上需制定具有全局性的戰略規劃，形成具有激勵意識的體制機制。在建立合理繳費檔次的基礎上，增加繳費檔次的補貼增量，調動農民參保積極性。針對不同農民群體的經濟承受能力在制度設計上突出層次性和多樣性，純農民由于繳費能力有限，大多選擇較低檔次的繳費水平，而農民工和自主創業型農民繳費能力較強，可以選擇較高的繳費檔次，逐步提高“新農保”養老金替代率，防范逆向選擇與道德風險，明確基金個人賬戶的實賬運行，盡可能實現保值增值，以保證農民“退休”后的生活水平，使“新農保”模式下的養老金收益能夠滿足農民的基本生活需求。同時，積極完善“新農保”的激勵機制，逐步引入可覆蓋城鄉的社會保險賬戶管理信息系統，實現“新農保”與其他相關制度的有效銜接與并軌，為統籌城鄉社會保障制度建設奠定重要基礎。endprint

（三）創建“最低養老金+個人賬戶養老金”的“新農保”制度框架

國發（[2009]52號）文件指出，“新農保”實行“基礎養老金+個人賬戶養老金”的統賬結合模式。在“新農保”制度框架設計中，其中個人賬戶歸集農民繳費與集體補助，體現收入再分配和國家責任的財政補貼則專門為每位參保居民建立一個標準統一、以財政補貼為主導的最低養老金制度。最低養老金制度應將“新農保”制度的財政補貼機制與農村最低生活保障制度有機結合，采取社會統籌賬戶管理方式，參保農民繳費計入個人賬戶，待遇水平取決于個人賬戶基金積累。如一個“典型參保農民”退休時可以獲得相當于上年農民人均收入17%替代率的個人賬戶養老金。然而，“新農保”與“城居保”的有效銜接機制亟待完善。當前，必須從宏觀高度統一二者的銜接原則，但目前大部分地區尚未制定二者的有效的轉移接續辦法與合理的轉型成本籌集與分擔機制。絕大部分地區只是單純保持在“新農保”制度的建立與完善問題的基礎層面上，兩種制度銜接過程中只轉移個人賬戶資金，社會統籌基金無法轉移，從而影響區域間、城鄉間養老金的財政權責對等與收支平衡，降低養老保險制度的公平性與合理性。在制度設計方面尚未考慮到未來如何與城鎮基本養老保險制度進行銜接。當前試點地區創造性地采取了差異性較大的“新農保”制度模式，這將對未來實現城鄉社會養老保險制度并軌與轉移接續形成新的障礙，也不利于對“新農保”制度運行進行管理和基金運營實行監管。因此，需要建立一個待遇水平差異較小、制度模式多層次、多維度的新型農村社會養老保險制度。

（四）構建城鄉統籌動態協調機制

“新農保”制度創新是一項系統工程，“新農保”養老金待遇低，保基本實現難;廣覆蓋重“普”輕“惠”，持續難，“新農保”激勵難，可持續性堪憂。地方政府在貫徹執行中央文件的過程中，缺乏明確的調整依據，對集體補助的數額沒有明文規定，關于“城職保”、“城居保”與“新農保”繳費年限累加計算方面，尚無明確的標準。因此，需要充分考慮地方政府財政收入、經濟社會發展程度以及農民收入狀況等因素，制度設計要體現靈活性和差異性。地方財政投入積極性不高，造成繳費金額與支付水平因經濟社會的發展變化而相應作出動態調整，同時，基金收益會因物價指數、通貨膨脹等因素的影響而無法實現保值增值。這不僅成為我國今后農村養老保險提高統籌層次所面臨的一個難題，也對未來城鄉社會養老保險制度的銜接與并軌提出了挑戰。鑒于此，建立與“城職保”、“城居保”相協調的調整機制，建立動態可調的農村社會養老保險發放制度，增強社會養老的經濟支持能力，使之能夠保障農村老年人晚年基本生活。通過構建城鄉統籌動態協調機制，推進社會保障與城鄉統籌的無縫對接，努力實現“新農保”的可持續發展。

總之，“新農保”的模式構建需要推進制度創新，在城鄉統籌過程中要貫徹“構建社會主義和諧社會”的指導思想，充分考慮農村經濟社會發展水平的政策性和歷史性制約因素，在不影響財政支付能力的前提下，構建以政府為主導的基金運營機制與激勵機制，健全制度項目、擴大制度覆蓋面、提高統籌層次與替代率，增強制度公平性，協調不同主體之間的關系以提高制度的管理水平與社會化程度，以保障和改善民生為重點有效提高農村養老公共服務的質量和效益。依據不同地域經濟社會發展水平適度提高地方政府補貼匹配比例，優化各級財政對“新農保”的補貼結構，從經濟社會發展的宏觀角度為“新農保”制度注入新的生機與活力。同時，進一步強化政府責任，加大政府財政投入，科學合理設計分擔比例、繳費基準與養老金替代率，縮小城鄉差距，切實保障農村居民的養老權益，逐步提高農村養老保障水平，建立與家庭保障、土地保障相結合的新型農村社會養老保險制度，使廣大農村居民真正實現“老有所養”。

[注 釋]

① 養老金替代率，是指勞動者退休時的養老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率，它是衡量勞動者退休前后生活保障水平差異的基本指標之一。按照國際經驗，當養老金替代率低于50%的時候，老年人生活便很困難。

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[6] Australian ?Centre ?for ?Financial ?Studies. 2012 Melbourne ?Mercer Globle PensionIndex[EB/OL].http：//www.globlepentionindex.com/pdf/melbourne-mercer-globle-pention-index-2012-reort.pdf.

The Path Choices and Restraining Factors of the Innovations

on the New Rural Endowment Insurance System

——From the Perspective of Balanced Urban and Rural Development

Zheng Jiyou，Li Zhaoyou

（School of Humanity & Law，Northeastern University，Shenyang 110819，China）

Abstract：From the perspective of balanced urban and rural development， the article analyzed the current policies on the new type of rural endowment insurance system， and clarified the policy development venation of the rural endowment insurance system in our country. It also explored the deep restriction factors of the innovations on the new rural endowment insurance system， and attempted to build a new rural endowment insurance system which is featured by basic protection， wide coverage， flexibility and sustainability.

Key words：balanced urban and rural development; the new rural endowment insurance system; innovation

（責任編輯：李 萌）endprint