淺析我國罰沒收入管理中存在的問題及對策

董彬彬

摘 要：罰沒收入既是政府財政收入不可缺少的部分，也是政府非稅收入的重要組成部分。近年來，罰沒收入的數額越來越大，困此，從罰沒收入的規模及現狀入手，分析罰沒收入管理中存在的問題，包括缺乏統一的法律法規、管理職能經濟量化、收入票證混亂、截留坐支挪用嚴重、罰沒物資管理辦法缺乏可操作性等，并針對這些問題，提出了針對性對策，如建立完善的規章制度、對罰沒收入實行收支兩條線管理、狠抓票據管理、嚴格收繳手續等，完善罰沒收入管理體制。

關鍵詞：罰沒收入；管理問題；對策

中圖分類號：F812.4 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）35-0261-02

引言

罰沒收入是指執法、司法機關依照法律、法規、規章的規定，對違法違章者實施經濟罰款的款項、沒收的贓款和贓物變價款。

隨著我國法制的不斷健全和完善，執法機關越來越多，罰沒項目越來越多，數額也越來越大。罰沒收入從2007年的840.26億元增加到2012年的1 559.81億元，相對增長85.63%[1]。但是，由于罰沒收入的管理沒有及時跟上，罰沒收入的收繳管理一直比較混亂，違紀問題比較嚴重，特別是亂罰款以及截留、挪用罰沒收入等問題普遍存在。

一、罰沒收入管理的基本現狀

（一）罰沒收入規模及增速

罰沒收入是對違章、違規行為實施的一種經濟處罰，罰沒收入比稅收具有更明顯的強制性和無償性，是財政收入的一種特殊形式，與稅收相比，罰沒收入缺乏固定性，具有定向性、一次性的特征，對取得財政收入缺乏穩定可靠的保證。

我國罰沒收入規模呈現快速增長態勢。2012年全國總共取得1 559.81億元的罰沒收入，與2011年相比，增長19.86%，與2007年相比增長85.63%；逐年增長，甚至在2011年環比增長21.10%，漲幅巨大。且如表1所示，罰沒收入中地方罰沒收入占比巨大，基本處在96%以上，地方罰沒收入在全國罰沒收入中占據絕對主導地位，即中央與地方的罰沒收入征收分配不合理。

表1 2007—2012年全國非稅收入及罰沒收入額（億元）

數據來源：中華人民共和國統計局網站http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/歷年統計年鑒

（二）罰沒收入的處理

罰沒收入屬于國家所有，但是長期以來，罰沒收入名為國家財政收入，但實際上卻有一部分被截留在行政機關、司法機關用于補充辦公經費；也有極少個別地方一度為了調動稅務機關執法人員打擊違法活動的積極性，默許行政機關將罰沒收入留成。從實踐上看，這種做法有諸多弊端。有些基層稅務行政機關，為了達到多留成的目的，在執法中違反罰沒標準，造成亂罰、濫罰，甚至以罰代刑，損害了國家的聲譽，在群眾中造成了不好的影響，也給一些合法經營單位帶來了經濟損失。

二、罰沒收入管理中存在的問題

（一）缺乏統一的法律法規

由于政府的罰沒收入管理是作為非稅管理的補充進行研究的，沒有統一的框架體系，全國無法形成一個統一的模式，目前各地對各個模式的試點也是結合自身的需要和特點出發，所以到目前為止，與稅收征管體系的完整性相比，政府罰沒收入在全國范圍里均沒有過硬的法律手段。

（二）管理職能經濟量化

長期以來，我國在交通管理、衛生、環保、治安等許多執法部門都存在以罰代管的問題，執法者往往將罰款作為主要的執法手段，卻將教導、教育等手段置之不理。以廣州市為例，2012年，廣州市全部行政罰沒收入是24.5億元，是廣州市財政增長最快的一項，其中，交通罰沒收入就達到了8個億，占到了總罰沒收入的1/3。公安部門因為提倡安全的原因，到處設置60公里/時的超速攝像頭，導致交通更加擁擠，治堵成為了創收的手段，與交通原則背道而馳。

（三）收入票證混亂

首先是票證制發環節混亂。這些年來，省、地一些執法主管部門各自為政，自制各種專用罰款收據發給縣以下基層執法單位使用，基層執法單位不向當地財政領用統一票證，出現了“各用其票，誰收歸誰”的狀況。其次是票證填用環節混亂。有的執罰人員不按規定用復寫紙套章開票，而用鋼筆或鉛筆分聯填寫，一式幾聯金額不等，多收款少入賬，中飽私囊。有的在票面罰款性質上鉆財政法規空子，將罰款填為賠款、辦案費、管理費等，另入賬戶，轉移罰沒收入。

（四）截留坐支挪用嚴重

根據《罰沒財物和追回贓放贓物管理辦法》規定，“罰沒收入或追回贓款和贓物變價款收入，如數上繳國庫，任何機關都不得截留、坐支。”然而，據調查，不少執法單位置國家財經法規于不顧，截留、坐支、挪用的現象時有發生。一是少數單位把罰沒收入視作本單位的“小錢柜”，隨意截留、坐支。二是有的單位擅自用于彌補單位經費不足。三是有的把罰沒收入作為超標修建辦公用房、職工宿舍或購置小橋車、摩托車等專控商品的資金來源。四是個別單位用于濫發獎金、補貼或吃喝。

（五）罰沒物資管理辦法缺乏可操作性

首先，對罰沒物資的處理大多以執法部門為主，由于缺乏有效的罰沒物資管理手段、管理條件，導致罰沒物資沒有統一的處理意見。其次，罰沒物品的處置渠道不規范。個別執法單位為了減少與群眾之間的矛盾和減緩執法部門經費不足的問題而采用罰款來代替沒收罰沒物資。最后，缺乏先進的罰沒物資處理手段，并且相關部門及人員之間疏于協調配合。因為至今沒有一項制度明確規定罰沒物資管理部門之間的責任權利，最終導致無法從根本上解決罰沒物資的管理問題。

三、加強罰沒收入管理的對策

（一）建立完善的規章制度

要根據財政部門對罰沒財物管理辦法的要求，盡快制定一個適合地方實際情況的具體實施辦法，對罰沒財物收繳、處理，罰沒票證、物資管理以及辦案費用補助的撥補，作出明確的規定。同時，要積極地幫助各執法機關健全財務管理制度，堵塞漏洞。要通過建立健全約束機制，使罰沒收入的管理工作走上制度化、規范化、正常化的軌道。endprint

（二）對罰沒收入實行收支兩條線管理

要按照國家規定，取消按各執法單位上交罰沒收入的一定比例返還辦案費用補助的辦法，將罰沒收人全額納入預算內統一管理，支出由財政部門根據各執法單位辦案業務量的大小，合理核撥。為了財政部門在編制財政文出預算時，能通盤考慮各執法單位的實際情況，要將辦案費用補助納人行政事業經費統一安排管理，使正常的辦案業務經費與辦案費用補助成為一個有機的整休。

（三）狠抓票據管理，嚴格收繳手續

罰沒票據是執法機關依法實施經濟處罰、收取罰沒款時所使用的書面證明。因此，財政部門加強罰沒收人管理.必須從加強票據管理入手，實行源頭控制。從某種程度上說，失去監管的“罰沒票據”是滋生腐敗的溫床。要求所有的執法單位罰款都必須使用省級財政部門統一監制的罰沒票據，對其實行分級管理。重點實行“票據年檢”的辦法，對違章使用、擅自印刷罰沒收據或白條罰款的單位或個人，由國家財政部門沒收非法所得，銷毀非法憑證，并嚴格按照財政部《關于行政事業單位收費和罰沒票據管理的辦法》予以嚴肅處理。

（四）完善實物管理辦法

對隨案移送的實物，執法機關要在各個環節健全并嚴格執行收、管、繳制度，實行專人、專賬、專庫、專柜管理，接案機關要認真清點核對移送來的實物的品名、規格、數量、成色。對價值昂貴的要拍照。在提審罪犯時要將實物讓其辨認。如實物的成色、規格不符，應向移交機關逐級追回。對需要銷毀的實物，或交財政銷毀，或請財政部派員監督銷毀。對需要變價處理的實物，一律由財政與商業、供銷部門聯合定價，在社會上公開處理。各執法單位對私自拆卸、調換、壓價變賣罰沒物品的人員要嚴肅處理。

（五）加強執法隊伍的建設，提高執法人員的素質

進一步加強對執法人員的思想政治工作，廣泛深入地開展法制教育和職業道德教育。要定期對有關管理人員進行業務培訓，增強管理業務水平。為了維護執法的嚴肅性，有關執法單位對目前在崗執法的合同工、臨時工，應進行一次全面的清理審核，需要留用的，必須進行一次全面的政治、業務培訓，經考試和考核合格后，才能重新上崗，不合格的要清退，今后不應再招收合同工、臨時工行使執法權。

參考文獻：

[1] 王周戶，安子明.罰沒收入使用制度研究[J].行政法學研究，2007，（4）.

[2] 歐漢文.改革完善政府非稅收入管理[J].財政研究，2013，（7）.

[3] 趙喜倉，楊衛華.江蘇省罰沒收入規范管理研究[J].華東經濟管理，2012，（7）.

[4] 魏景亮.淺談新形勢下的罰沒財務管理工作[J].黑龍江財會，2007，（11）.

[5] 趙忠良.我國罰沒收入征管的理論基礎研究[J].求索，2008，（8）.

[責任編輯 柯 黎]endprint

（二）對罰沒收入實行收支兩條線管理

要按照國家規定，取消按各執法單位上交罰沒收入的一定比例返還辦案費用補助的辦法，將罰沒收人全額納入預算內統一管理，支出由財政部門根據各執法單位辦案業務量的大小，合理核撥。為了財政部門在編制財政文出預算時，能通盤考慮各執法單位的實際情況，要將辦案費用補助納人行政事業經費統一安排管理，使正常的辦案業務經費與辦案費用補助成為一個有機的整休。

（三）狠抓票據管理，嚴格收繳手續

罰沒票據是執法機關依法實施經濟處罰、收取罰沒款時所使用的書面證明。因此，財政部門加強罰沒收人管理.必須從加強票據管理入手，實行源頭控制。從某種程度上說，失去監管的“罰沒票據”是滋生腐敗的溫床。要求所有的執法單位罰款都必須使用省級財政部門統一監制的罰沒票據，對其實行分級管理。重點實行“票據年檢”的辦法，對違章使用、擅自印刷罰沒收據或白條罰款的單位或個人，由國家財政部門沒收非法所得，銷毀非法憑證，并嚴格按照財政部《關于行政事業單位收費和罰沒票據管理的辦法》予以嚴肅處理。

（四）完善實物管理辦法

對隨案移送的實物，執法機關要在各個環節健全并嚴格執行收、管、繳制度，實行專人、專賬、專庫、專柜管理，接案機關要認真清點核對移送來的實物的品名、規格、數量、成色。對價值昂貴的要拍照。在提審罪犯時要將實物讓其辨認。如實物的成色、規格不符，應向移交機關逐級追回。對需要銷毀的實物，或交財政銷毀，或請財政部派員監督銷毀。對需要變價處理的實物，一律由財政與商業、供銷部門聯合定價，在社會上公開處理。各執法單位對私自拆卸、調換、壓價變賣罰沒物品的人員要嚴肅處理。

（五）加強執法隊伍的建設，提高執法人員的素質

進一步加強對執法人員的思想政治工作，廣泛深入地開展法制教育和職業道德教育。要定期對有關管理人員進行業務培訓，增強管理業務水平。為了維護執法的嚴肅性，有關執法單位對目前在崗執法的合同工、臨時工，應進行一次全面的清理審核，需要留用的，必須進行一次全面的政治、業務培訓，經考試和考核合格后，才能重新上崗，不合格的要清退，今后不應再招收合同工、臨時工行使執法權。

參考文獻：

[1] 王周戶，安子明.罰沒收入使用制度研究[J].行政法學研究，2007，（4）.

[2] 歐漢文.改革完善政府非稅收入管理[J].財政研究，2013，（7）.

[3] 趙喜倉，楊衛華.江蘇省罰沒收入規范管理研究[J].華東經濟管理，2012，（7）.

[4] 魏景亮.淺談新形勢下的罰沒財務管理工作[J].黑龍江財會，2007，（11）.

[5] 趙忠良.我國罰沒收入征管的理論基礎研究[J].求索，2008，（8）.

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（二）對罰沒收入實行收支兩條線管理

要按照國家規定，取消按各執法單位上交罰沒收入的一定比例返還辦案費用補助的辦法，將罰沒收人全額納入預算內統一管理，支出由財政部門根據各執法單位辦案業務量的大小，合理核撥。為了財政部門在編制財政文出預算時，能通盤考慮各執法單位的實際情況，要將辦案費用補助納人行政事業經費統一安排管理，使正常的辦案業務經費與辦案費用補助成為一個有機的整休。

（三）狠抓票據管理，嚴格收繳手續

罰沒票據是執法機關依法實施經濟處罰、收取罰沒款時所使用的書面證明。因此，財政部門加強罰沒收人管理.必須從加強票據管理入手，實行源頭控制。從某種程度上說，失去監管的“罰沒票據”是滋生腐敗的溫床。要求所有的執法單位罰款都必須使用省級財政部門統一監制的罰沒票據，對其實行分級管理。重點實行“票據年檢”的辦法，對違章使用、擅自印刷罰沒收據或白條罰款的單位或個人，由國家財政部門沒收非法所得，銷毀非法憑證，并嚴格按照財政部《關于行政事業單位收費和罰沒票據管理的辦法》予以嚴肅處理。

（四）完善實物管理辦法

對隨案移送的實物，執法機關要在各個環節健全并嚴格執行收、管、繳制度，實行專人、專賬、專庫、專柜管理，接案機關要認真清點核對移送來的實物的品名、規格、數量、成色。對價值昂貴的要拍照。在提審罪犯時要將實物讓其辨認。如實物的成色、規格不符，應向移交機關逐級追回。對需要銷毀的實物，或交財政銷毀，或請財政部派員監督銷毀。對需要變價處理的實物，一律由財政與商業、供銷部門聯合定價，在社會上公開處理。各執法單位對私自拆卸、調換、壓價變賣罰沒物品的人員要嚴肅處理。

（五）加強執法隊伍的建設，提高執法人員的素質

進一步加強對執法人員的思想政治工作，廣泛深入地開展法制教育和職業道德教育。要定期對有關管理人員進行業務培訓，增強管理業務水平。為了維護執法的嚴肅性，有關執法單位對目前在崗執法的合同工、臨時工，應進行一次全面的清理審核，需要留用的，必須進行一次全面的政治、業務培訓，經考試和考核合格后，才能重新上崗，不合格的要清退，今后不應再招收合同工、臨時工行使執法權。

參考文獻：

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[5] 趙忠良.我國罰沒收入征管的理論基礎研究[J].求索，2008，（8）.

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