激勵視閾下的公共服務供給模式探源

蘇常祿

摘 要：從激勵的視角對不同供給主體提供公共服務的激勵因素進行考察，指出各供給主體提供公共服務的激勵所在，并分析其提供公共服務的效率情況；指出在公共服務領域引入多元供給主體互相競爭會提高效率，政府購買非公共部門生產的公共服務也是一種值得推廣的方法。

關鍵詞：公共服務；供給模式；公共部門；激勵機制

中圖分類號：C916.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）35-0235-02

引言

公共服務是一個現代社會存在的前提，沒有公共服務現代社會就會混亂和僵化。正是這些公共服務使我們的生活更加有秩序，更加便捷，更加豐富多彩。現代社會的人們已經離不開公共服務，而且隨著時代的發展進步，人們對公共服務的需求種類越來越多。在我國，目前提供公共服務的還主要是政府的一些部門、事業單位和部分國有企業。雖然我國公共服務供給也出現多元化的趨勢，但是還是以上述這些公共部門為主。西方一些發達國家政府雖然也提供公共服務，但是他們的很多公共服務已經外包給私營組織或者一些非營利組織。我國政府壟斷的公共服務領域里普遍存在著服務水平低、服務質量差等弊端。我國經濟的快速發展，而我國的公共服務仍處于停滯狀態，比較落后，已經不適應經濟和社會的發展，更不能滿足廣大人民群眾日益增長的公共服務需求。因而，人們對公共服務部門改革的呼聲越來越高。

目前，公共服務研究的熱點主要包括公共服務市場化和公共服務均等化。本文主要研究公共服務市場化問題，即公共服務由誰提供更富于效率。公共服務的供給主體主要有公共部門、私營組織與非營利組織，當然還有這三者組合在一起的多元提供公共服務。筆者將分別對各個主體提供公共服務的激勵機制進行分析。

一、公共部門提供公共服務中的激勵

在我國，以政府為領導者的公共部門壟斷了大多數公共服務的供給，所以這些公共部門是我國公共服務的主要提供者。研究他們的公共服務效率具有重要的意義。這里的公共部門主要包括一些政府機構、事業單位和部分國有企業等。公共部門由于其特殊的國有壟斷、公營、委托代理鏈條太長等性質，決定了公共部門具有與私人部門完全不同的激勵機制。

公共部門的壟斷性質導致他們在提供公共服務時缺乏提高效率和創新的激勵。壟斷使公共部門缺少競爭的壓力，從而導致公共部門的人員缺乏努力工作、勇于創新的動力。壟斷的公共部門更容易憑借其壟斷權力獨占公共服務市場，且公共服務部門在提供服務時的質量和態度都不是很好，經常存在“門難進、臉難看、事難辦”的現象。近年來，全國都在討論和關注的公共部門就是鐵路部門。全國的鐵路部門就是一家壟斷國有企業，壟斷了全國的鐵路網。沒有競爭壓力導致鐵路部門效率低下，服務差。盡管年年投入巨資擴建，但是鐵路的運輸能力還是不夠。鐵路的調度常常出現失誤，甚至造成特大列車事故，如溫州動車事故等，給人們的生命安全帶來隱患。列車經常晚點，擾亂了人們的出行計劃，這即是壟斷造就的低效率。當然，壟斷唯一的優勢是只有一個供給者，所以具有規模經濟。

公共部門的公營性質導致他們在提供公共服務時缺乏降低成本的激勵，公共部門提供公共服務的成本通常比較高昂。與私人企業要掏自己的腰包支付成本不同，公共部門提供公共服務的成本大多由公家埋單，這樣不會對公共部門的從業者產生任何經濟上的損失。如果一個人生產任何東西不用自己掏腰包，并且他也不能得到產出的剩余，那么他就不會有努力降低成本的激勵。鐵路部門拿出3.3億元重新招標網上訂票系統，最終網上訂票仍然很慢。鐵路部門還曾經拍過一個5分鐘的宣傳片，花了1 800萬元，被稱為天價宣傳片。鐵路部門連年虧損，2010年、2011年和2012年上半年負債分別為1.89萬億元、2.41萬億元和2.53萬億元，負債率分別為57.44%、60.63%和61.08%。可見，這種公營性質使該行業的從業者降低成本的激勵不足。

公共部門的委托代理鏈條太長，使得政府不能很好地監督公共部門提供公共服務的過程。由于缺乏上級管理部門的監督，一些國有企業、事業單位的領導很容易滋生尋租行為。公共部門之所以成本高昂可能和一部分資源被用于尋租有關。政府雖然給公共部門提供了大量的財政支持，但是公共部門取得了財政資源后可能并沒有完全用于提供公共服務，有一部分被用于其他領域了。由于信息不對稱，政府不可能知道資金的具體用途，所以公共部門經常會出現尋租現象也就不奇怪了。

公共部門缺乏了解人民實際需求和偏好的激勵，不能及時應對需求變化，從而導致我國公共服務供給在普遍存在有效供給不足的情況下，有時也會出現超額供給的情況。這說明，公共部門有時候不是完全了解廣大人民群眾的公共服務需求是什么，不清楚人民的真正偏好。如果公共部門不了解這些信息，他們提供公共服務的方向很有可能是錯的，也就不能滿足人們的需求。問題的原因可能在于時代在不斷地快速變化，人民的需求也在快速變化，但是公共部門沒有跟上時代的步伐，在時代潮流中落伍了。公共部門的管理者也缺乏了解人們需求的激勵。他們沒有競爭的壓力，提供的服務不怕沒有人要。私營企業是不會提供人民不需要的服務，也不會長時間出現超額供給的情況。私營企業會更加靈活地掌握人民的需求和偏好，及時更新自己的服務，以迎合人們的需求，這樣才會在競爭中取勝。因此，要使公共部門了解人民的偏好最好讓人民群眾參與到公共服務的提供過程中。

二、私營企業提供公共服務的激勵

私營企業具有追求利潤最大化的激勵，這有利于提高企業效率。私營企業提供服務的最大動機就是要盈利，要利潤最大化。所以私營企業在提供公共服務時也不會改變他們的利潤最大化動機，他們仍然想要在提供公共服務時賺取利潤。其實引入私營企業的目的在于引入競爭機制，而不在于私營經濟就天然比公營經濟更優越。如果沒有競爭，私營經濟可能效率也不會很高。競爭才是效率提高的不竭動力，公私經濟的優劣在于有沒有競爭。私營經濟經常伴隨著的是市場競爭，所以效率高；而公有經濟經常伴隨著的是壟斷，所以效率低。市場經濟最大的激勵在于存在激烈的競爭，從而帶來效率的提高。只有讓私營經濟進來提供公共服務，增加競爭，才會提高效率。讓公私經濟一起競爭提供公共服務，會比單獨由公共部門提供效率更高。這里舉個美國的例子。美國把原來的壟斷的郵政業務市場化了。原來一家郵政壟斷全國，市場化后出現DHL服務公司、聯合郵包公司、聯邦快遞郵件服務公司等多家公司競爭，結果是服務成本大大降低，服務質量提高。這表明，公共服務部門市場化的改革能夠較好地改善公共服務質量和降低成本，市場化提供公共服務更有效率。endprint

私營組織可能不能較好地兼顧公平，有時具有投機的激勵。私營企業提供公共服務時往往會因為對經濟利益的追逐而忽視對社會責任的承擔。私營企業可能會為了追求利潤做一些不利于社會公平的事情。私營企業必然要追求利潤最大化，更多地是考慮本身的經濟利益而可能制定的價格較高，一些收入較低的人民可能負擔不起這樣的服務，這些人就不能分享到公共服務，不利于社會公平。

三、多元主體提供與政府購買公共服務

一些學者提倡應該在我國公共服務領域中引入更多的服務主體（葉軍、王文靜，2012）。主要的服務主體有政府等公共部門，私營組織，非營利機構，以及他們之間的合作提供。各服務主體之間的競爭會提高整體的效率。如果公共服務單獨由市場化的私營組織提供可能面臨私營企業會追逐企業利益而不能達到社會公平，而單獨由公共部門提供又面臨效率低下、成本高昂。但是，如果把二者結合在一起，讓市場化的私營部門與公共部門一起提供公共服務，這樣既可以達到私營部門的高效率，又可以抑制私營部門的逐利本性，從而加強公平性。

另外，政府購買公共服務是一種特別值得推廣的服務供給方式。政府購買公共服務是將一些本來由政府提供的公共服務外包出去，讓私營組織或非營利組織去生產，政府再購買回來，向社會公眾提供。雖然政府可以購買公共服務，但不是所有的公共服務都能購買，只有一些具有準公共物品屬性的可以購買。根據目前一些學者的研究，可以購買的領域涉及養老、公共衛生、社區發展、教育、殘疾人服務、扶貧、社區矯正、文化、城市規劃、公民教育、環保、政策咨詢等諸多方面。例如，上海市在居家養老、慈善救助、職業技能培訓、社區發展等多方面的嘗試；無錫市對公共衛生疾病防控、水資源監測、社會辦養老機構、市政設施養護、環衛清掃保潔、城區綠化養護、地方劇種發展等服務的購買（蘇明等，2008）。政府購買使公共服務的生產者與提供者分開，由非公共部門生產公共服務可以提高效率，而政府購買公共服務再向公眾提供，可以確保公平的實現。所以，這一供給方式可以在保證效率的同時兼顧公平，是一種可以大力推廣的供給方式。

四、結論與建議

本文從公共服務主體的激勵角度考察了各主體提供公共服務的利弊，在考察公共部門提供公共服務的激勵因素時指出，公共部門的壟斷使公共部門缺乏競爭壓力，從而缺乏應對競爭努力創新的激勵。公共部門的公營性質使得他們缺少降低成本的激勵。這些都導致公共部門提供公共服務效率較低。私營部門追求利潤最大化，具有較高的效率，但是私營部門只追求效率可能忽視了公平。公私多元提供公共服務既可以增加競爭，提高公共服務的供給效率，又由于政府等公共部門的參與可以保證公共服務的公平。另外，政府購買公共服務是值得推廣的供給方式。

根據本文的分析擬提出三點建議：一是根據公共服務的具體性質分類劃分供給模式。一些公共服務可以私營提供的，最好市場化；對于一些可以實行公私多元提供公共服務的行業，應該加快公私多元提供公共服務的進程。二是強調公民參與公共服務的過程。公民是公共服務的對象，他們需要什么，偏好什么質量、何種程度，只有他們自己最清楚，所以在提供公共服務的過程中要加強公民的參與程度。三是推廣政府購買公共服務。一些公共服務的供給者與生產者可以分離，由私營企業生產公共服務，然后由政府等公共部門購買回來，再向大眾提供公共服務。這樣既提高了效率又保證了公平。

參考文獻：

[1] 葉軍，王文靜.我國公共服務領域的多元供給模式研究[J].現代管理科學，2012，（10）.

[2] 蘇明，等.中國政府購買公共服務研究[J].財政研究，2010，（1）.

[責任編輯 王 莉]endprint