地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)分析及其控制研究

黃瑛

摘要：地方政府融資平臺(tái)貸款為商業(yè)銀行在獲取長(zhǎng)期穩(wěn)定收益，提高市場(chǎng)份額，獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)和鞏固銀政關(guān)系等方面帶來(lái)了機(jī)遇，但同時(shí)也帶來(lái)了各種顯性及隱形的風(fēng)險(xiǎn)。本文基于商業(yè)銀行的視角對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析，進(jìn)而提出建立風(fēng)險(xiǎn)管理體系、加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督、采用銀團(tuán)貸款方式、優(yōu)化貸款結(jié)構(gòu)、證券化市場(chǎng)化平臺(tái)貸款和建立定期溝通機(jī)制等相關(guān)控制風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：融資平臺(tái)貸款；風(fēng)險(xiǎn)分析；風(fēng)險(xiǎn)控制

一、地方政府融資平臺(tái)特征

地方政府融資平臺(tái)是指由地方政府出資設(shè)立并承擔(dān)連帶還款責(zé)任的機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三類(lèi)法人。即地方政府通過(guò)注入國(guó)有股份、劃撥土地或者注入財(cái)政資金等公共資產(chǎn)設(shè)立具有獨(dú)立法人資格的政府性融資公司，主要目的是為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共項(xiàng)目建設(shè)等公益項(xiàng)目進(jìn)行融資，以項(xiàng)目自身的經(jīng)營(yíng)性收入為第一還款來(lái)源，同時(shí)輔以政府信用或財(cái)政收入為最后的擔(dān)保。

政府項(xiàng)目建設(shè)的主要資金來(lái)源之一即地方政府通過(guò)融資平臺(tái)獲取的商業(yè)銀行貸款。2013年6月公布的36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示：從舉債主體來(lái)看，融資平臺(tái)是政府債務(wù)的主要舉債主體。2012年底，全國(guó)4567%的地方政府債務(wù)來(lái)自于地方政府融資平臺(tái)公司，較2010年增加322734億元。從借款來(lái)源來(lái)看，銀行貸款是債務(wù)資金主要來(lái)源，而且借款規(guī)模呈不斷擴(kuò)張之勢(shì)。2012年底，全國(guó)政府債務(wù)中7807%的資金來(lái)源于銀行貸款，較2010年增加153396億元。地方政府融資渠道相對(duì)比較單一，大部分債務(wù)資金通過(guò)地方政府融資平臺(tái)以銀行貸款的方式獲得，一旦政府無(wú)力償還，商業(yè)銀行作為融資平臺(tái)貸款的主要債權(quán)人，將成為最大的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者。

地方政府融資平臺(tái)的特性決定了其潛在的風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1融資主體為地方政府融資平臺(tái)，而用資主體為項(xiàng)目建設(shè)單位，第一還款來(lái)源雖為“項(xiàng)目本身經(jīng)營(yíng)收益”，但項(xiàng)目的自身經(jīng)營(yíng)性收入一般較少，從而導(dǎo)致以第二還款來(lái)源“政府財(cái)政收入”為主要還款來(lái)源。借款主體、用款主體和還款主體的分離，導(dǎo)致資金管理和信息披露責(zé)任主體不明確，資金去向脫離商業(yè)銀行的控制。

2平臺(tái)公司主要是政府出資建立，為政府項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行融資，同時(shí)以財(cái)政收入為最終的擔(dān)保，融資平臺(tái)的法人代表及相關(guān)工作人員也大多由地方政府委派，具有濃厚的政治背景，強(qiáng)硬的政府后臺(tái)。這也正是各大商業(yè)銀行對(duì)融資平臺(tái)貸款趨之若鶩，對(duì)貸款程序的執(zhí)行流于形式，對(duì)貸款風(fēng)險(xiǎn)視而不見(jiàn)的主要原因。

3大部分融資平臺(tái)貸款最終主要依靠財(cái)政收入償還，實(shí)際相當(dāng)于地方政府為繞開(kāi)政策限制進(jìn)行的變相融資。當(dāng)前形勢(shì)下地方政府的財(cái)政收入主要依賴(lài)土地收入，而土地資源的有限性和土地價(jià)格受宏觀政策調(diào)控的特性決定了還款來(lái)源的暫時(shí)性和不穩(wěn)定性。

二、政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）顯性風(fēng)險(xiǎn)

1融資平臺(tái)沒(méi)有完善的治理結(jié)構(gòu)。從組織結(jié)構(gòu)分析，地方政府融資平臺(tái)大多是以資金管理部門(mén)為主體，基本沒(méi)有實(shí)體運(yùn)作，公司高管人員和主要業(yè)務(wù)人員多由政府有關(guān)部門(mén)人員兼任或由政府部門(mén)指派；從資本來(lái)源分析，融資平臺(tái)的資金來(lái)源通常是政府注入的財(cái)政資金、存在法律瑕疵的土地所有權(quán)、公共資源資產(chǎn)等；從融資平臺(tái)的盈利能力分析，融資平臺(tái)的收入主要依賴(lài)于土地使用權(quán)出讓收入或地方財(cái)政補(bǔ)貼收入。這些都說(shuō)明，政府融資平臺(tái)在經(jīng)營(yíng)管理、財(cái)務(wù)收支和債權(quán)債務(wù)方面缺乏獨(dú)立性和自主性，甚至還有可能在貸款期內(nèi)，融資平臺(tái)的管理體制發(fā)生變化，一旦出現(xiàn)這些情況，銀行貸款將面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，近年來(lái)各級(jí)政府都設(shè)立融資平臺(tái)，其運(yùn)行也缺乏有效的約束機(jī)制，這使得地方政府利用銀行間競(jìng)爭(zhēng)和信息不對(duì)稱(chēng)來(lái)獲取銀行授信變得更為方便，相應(yīng)也增加了融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)。

2融資平臺(tái)管理信息不對(duì)稱(chēng)。由于融資平臺(tái)和地方政府聯(lián)為一體，想要獲得借款人完整的信息實(shí)際上相當(dāng)于需要獲取整個(gè)政府系統(tǒng)的信息，信息不透明和不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題變得更為突出。融資平臺(tái)管理信息也不公開(kāi)透明，更有甚者，融資平臺(tái)為獲取最大的銀行貸款，可能會(huì)對(duì)一些關(guān)鍵性問(wèn)題進(jìn)行隱瞞，導(dǎo)致銀行在貸前的償債能力評(píng)估和和貸后的風(fēng)險(xiǎn)控制工作存在較大困難，預(yù)測(cè)融資平臺(tái)的償債能力變得更為困難。特別是對(duì)于一些沒(méi)有自營(yíng)收入的公益性項(xiàng)目，雖然政府承諾回購(gòu)項(xiàng)目，但在無(wú)法全面掌握地方政府融資總量、政府實(shí)際可用財(cái)力等情況的背景下，銀行難以準(zhǔn)確評(píng)估地方政府的償債能力。

3融資平臺(tái)自身償債能力較差。融資平臺(tái)投資大多用于公益性項(xiàng)目，主要是一些城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)等非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。在一些錯(cuò)誤的政績(jī)觀的引導(dǎo)下，還有部分資金投向了形象工程，造成了損失浪費(fèi)。這些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目大多投資周期長(zhǎng)，回報(bào)少或者回報(bào)晚，造成了融資平臺(tái)償債能力差。在融資平臺(tái)現(xiàn)金流入與償債現(xiàn)金流出不能匹配時(shí)，往往不得不借新還舊，最終形成惡性循環(huán)，近年來(lái)融資平臺(tái)不斷上升的借新還舊率正說(shuō)明了這個(gè)問(wèn)題。

4擔(dān)保措施合規(guī)性存疑，風(fēng)險(xiǎn)緩釋能力不足。目前融資平臺(tái)貸款的擔(dān)保方式主要有人大或政府出具承諾函、公益性資產(chǎn)資源抵押、土地使用權(quán)抵押、收費(fèi)權(quán)質(zhì)押等方式，但由于這些擔(dān)保方式大多是擔(dān)保法所不允許的，或者雖然形式上合法但實(shí)質(zhì)上擔(dān)保權(quán)人不能獲得真正的風(fēng)險(xiǎn)緩釋。部分地方政府為了從銀行獲得融資平臺(tái)貸款，刻意迎合監(jiān)管部門(mén)的要求，通過(guò)為平臺(tái)公司辦理虛假土地使用權(quán)證、違規(guī)變更土地性質(zhì)等方式，從形式上滿(mǎn)足融資平臺(tái)新增貸款的條件，但由于抵押土地存在瑕疵，部分實(shí)為政府儲(chǔ)備用地或劃撥用地，銀行在行使債權(quán)時(shí)客觀上存在較大的處置難度。而第三方擔(dān)保也經(jīng)常出現(xiàn)融資平臺(tái)互保的情況。因此，擔(dān)保措施合規(guī)性存疑，風(fēng)險(xiǎn)緩釋能力不足使得融資平臺(tái)貸款的另一道防線出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)。

5貸后管理形式重于實(shí)質(zhì)，風(fēng)險(xiǎn)難以把控。一方面，由于銀行對(duì)政府融資平臺(tái)的管控能力不足，在實(shí)際操作中，部分貸款資金轉(zhuǎn)入財(cái)政或關(guān)聯(lián)企業(yè)后被挪用于其他項(xiàng)目，銀行難以監(jiān)管到位。而通常情況下，政府融資平臺(tái)的負(fù)責(zé)人也兼任了某項(xiàng)政府職務(wù)，銀行對(duì)其經(jīng)營(yíng)行為無(wú)法形成硬約束。另一方面，銀行也很難獲取政府詳細(xì)的財(cái)政收支及負(fù)債情況，特別是一些隱性的平臺(tái)負(fù)債情況，難以對(duì)地方政府的預(yù)計(jì)現(xiàn)金流及償債能力做出準(zhǔn)確的判斷。

（二）隱性風(fēng)險(xiǎn)

1地方政府投融資沖動(dòng)及債務(wù)預(yù)算軟約束導(dǎo)致地方政府過(guò)度舉債。目前，對(duì)各級(jí)政府、領(lǐng)導(dǎo)干部考核機(jī)制中存在“重視政績(jī)考核、輕視債務(wù)考核”、“重視資金投入、輕視效益評(píng)價(jià)”的傾向，各級(jí)政府現(xiàn)行政績(jī)考核制度重點(diǎn)考核地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度，如GDP總量、財(cái)政收入、招商引資、工業(yè)園區(qū)建設(shè)等專(zhuān)項(xiàng)考核?？己诉^(guò)程未能統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度與當(dāng)?shù)刎?cái)力的承受程度。而黨政領(lǐng)導(dǎo)的任期一般只有幾年，要在短短幾年之內(nèi)做出成績(jī)，又不能坐等財(cái)力壯大，只能舉債經(jīng)營(yíng)，這種短期行為相應(yīng)促長(zhǎng)了舉債的盲目性，甚至出現(xiàn)一些地方主要負(fù)責(zé)人在進(jìn)行重大投資決策時(shí)，較少考慮資金來(lái)源和償債能力，使得政府性債務(wù)不斷攀升，導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)積聚和集中。由于我國(guó)法律未賦予地方政府舉債權(quán)，至今尚未出臺(tái)一部關(guān)于防范與化解、監(jiān)控與管理地方政府債務(wù)方面的法律法規(guī)，法律約束不足也是地方政府過(guò)度舉債的原因。

2部分銀行對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，潛在過(guò)度授信風(fēng)險(xiǎn)。一是融資平臺(tái)貸款對(duì)銀行擴(kuò)大資產(chǎn)規(guī)模效果顯著，風(fēng)險(xiǎn)管控成本相對(duì)較低，同時(shí)有利于維護(hù)與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系，便于銀行其他業(yè)務(wù)（如吸納財(cái)政存款等）的順利開(kāi)展，基于績(jī)效考核與同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的壓力，不少銀行放松了對(duì)政府融資平臺(tái)客戶(hù)新增貸款準(zhǔn)入的審核，甚至通過(guò)繞道融資等變通措施以達(dá)到監(jiān)管要求，積極投放地方融資平臺(tái)貸款，導(dǎo)致一些融資平臺(tái)多頭融資，超過(guò)項(xiàng)目實(shí)際需求。二是從實(shí)際情況看，一些銀行在對(duì)融資平臺(tái)貸款管理過(guò)程中，過(guò)于相信政府信用，對(duì)平臺(tái)公司及項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)管控能力不足，部分貸款資金被地方政府轉(zhuǎn)移至其他項(xiàng)目，最終導(dǎo)致本貸款項(xiàng)目資金出現(xiàn)缺口，項(xiàng)目延期，影響貸款的按期歸還。

因此，商業(yè)銀行要以辯證的眼光看待融資平臺(tái)的發(fā)展問(wèn)題，既要看到融資平臺(tái)貸款在擴(kuò)大資產(chǎn)規(guī)模、帶來(lái)穩(wěn)定收益、風(fēng)險(xiǎn)管控成本相對(duì)較低的一面，也要看到其顯性的、隱形的風(fēng)險(xiǎn)。必須結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和地方政府財(cái)力狀況剖析融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)，真正使融資平臺(tái)貸款規(guī)范運(yùn)作，風(fēng)險(xiǎn)可控，為地方經(jīng)濟(jì)地發(fā)展提供有力支撐。

三、基于商業(yè)銀行的地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策研究

地方政府融資平臺(tái)在地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)與改善民生方面扮演了重要的角色，商業(yè)銀行也在參與地方融資平臺(tái)業(yè)務(wù)中享受了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，但作為融資平臺(tái)公司的主要債權(quán)人，各大商業(yè)銀行承擔(dān)了絕大部分金融風(fēng)險(xiǎn)。商業(yè)銀行發(fā)展地方政府融資平臺(tái)業(yè)務(wù)，既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。目前中國(guó)正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，地方政府融資平臺(tái)在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間仍將扮演地方政府融資的重要角色，如何在享受其帶來(lái)的正面效應(yīng)的同時(shí)，避免陷入危機(jī)，本文將針對(duì)商業(yè)銀行提出以下幾點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范措施：

1完善風(fēng)險(xiǎn)管理體系，強(qiáng)化政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。一是嚴(yán)格按照銀監(jiān)會(huì)的相關(guān)要求，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款的總量控制?？蓢L試采取集團(tuán)客戶(hù)授信管理模式，以某一層級(jí)地方政府為主體，對(duì)其核定總的授信額度，再對(duì)其下屬的各平臺(tái)公司結(jié)合具體項(xiàng)目核定具體的授信額度；二是對(duì)存量平臺(tái)貸款實(shí)行全流程風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。如貸前應(yīng)對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行客觀的信用等級(jí)評(píng)價(jià)，對(duì)其授信需求、還款來(lái)源及其所屬層級(jí)的地方政府負(fù)債狀況和償債能力進(jìn)行合理分析；貸中嚴(yán)格合規(guī)性審查，對(duì)擔(dān)保物的合法性及其價(jià)值估計(jì)的準(zhǔn)確性，抵（質(zhì)）押手續(xù)的完備性進(jìn)行嚴(yán)格控制，杜絕造假及不合規(guī)現(xiàn)象發(fā)生，降低法律及合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)；貸后對(duì)資金流向及項(xiàng)目進(jìn)展進(jìn)行嚴(yán)格管控，時(shí)刻把控貸款資金使用動(dòng)向和平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)狀況。

2加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督，完善信息披露責(zé)任制。要求以項(xiàng)目為單位，定期向融資平臺(tái)提供財(cái)務(wù)報(bào)告，經(jīng)融資平臺(tái)匯總后提交給商業(yè)銀行，且每年末需提交由會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)后的財(cái)務(wù)報(bào)告。進(jìn)行嚴(yán)格的財(cái)務(wù)監(jiān)督，提高貸款去向的透明度，防止貸款被挪用，并方便對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，以確定未來(lái)的授信額度。

3采用銀團(tuán)貸款方式，分散風(fēng)險(xiǎn)，最大限度降低信息不對(duì)稱(chēng)程度。建立銀行間及時(shí)有效的溝通機(jī)制，盡可能從多渠道獲取更多的信息，防止貸款的濫用，共同控制貸款風(fēng)險(xiǎn)；避免同業(yè)之間無(wú)序惡性競(jìng)爭(zhēng)，造成信貸政策的無(wú)限制放寬；加強(qiáng)內(nèi)部相互監(jiān)督，嚴(yán)禁違規(guī)貸款行為，規(guī)范貸款審核程序，最大限度降低信貸風(fēng)險(xiǎn)。

4優(yōu)化貸款結(jié)構(gòu)，盡可能使存貸期限相匹配?，F(xiàn)今一些銀行普遍存在的“短存長(zhǎng)貸”的運(yùn)作模式潛藏著危機(jī)。為降低信用風(fēng)險(xiǎn)，銀行應(yīng)嚴(yán)格控制5年以上長(zhǎng)期貸款，加大對(duì)融資平臺(tái)長(zhǎng)期貸款的審批力度，嚴(yán)格控制融資平臺(tái)貸款規(guī)模及貸款年限，降低銀行自身的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

5證券化、市場(chǎng)化平臺(tái)貸款。銀行可考慮實(shí)行融資平臺(tái)貸款證券化，即當(dāng)銀行出現(xiàn)資金短缺時(shí)，可將平臺(tái)貸款以證券形式在市場(chǎng)上出售，提前收回貸款，從而緩解流動(dòng)性危機(jī)，分散風(fēng)險(xiǎn)。

6建立定期與融資平臺(tái)和地方政府的溝通機(jī)制，定期對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤監(jiān)管，及時(shí)了解資金使用狀況和融資平臺(tái)與地方政府還款能力，確保還款來(lái)源的可靠性，并及時(shí)調(diào)整信貸政策。

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