健全政府預算評審機制推進財政監督制度改革

●張 明

健全政府預算評審機制推進財政監督制度改革

●張 明

隨著我國經濟發展進入新常態，經濟及各項管理都逐漸步入結構整合和注重品質、講求實效階段。2014年《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》出臺，2015年新修《預算法》實施，《城鎮保障性安居工程財政資金績效評價暫行辦法》和近期《關于加強中央部門預算評審工作的通知》頒發等，都方向性地表明我國財政管理將逐漸進入講求資金效果評價，提高管理水平時期。政府預算評審既是政府預算管理的重要方法和組成部分，也是政府預算監督的基本業務方法。健全政府預算評審機制不僅對財政管理，而且對財政監督也有極其重要的意義與作用。

一、政府預算評審制與陳述制的產生發展

（一）政府預算陳述與評審產生及基本屬性

現代政府預算制度是在12—18世紀英國議會與王權斗爭時期逐漸形成的。初期是政府財政大臣向議會陳述某些開支需求及來源(局部政府預算)，經議會討論審議后實施。可見，政府預算陳述制與評審制是同時產生的。這一現代政府預算制度萌芽，不僅充分表明政府預算制度既是政府及資金運行的陳述與公開，也標志著立法對行政制約監督的開始；而且還充分表明預算評審既是預算管理的基本組成和基本方法，也是預算監督的基本組成和基本方法。這不僅揭示政府預算制度根本上是對權力及資金運行的制約監督，而且還揭示政府預算制度的監督特性，既內生性或衍生性地來自于政府預算的核算反映業務，也外生性或主動性地來自于政府預算的評審業務。

（二）政府預算陳述制與評審制漸進發展與形成

以陳述制和評審制為主要內容的政府預算制度的建立形成，是由最初的部分收支逐步擴大至覆蓋全部收支。政府預算評審業務發展，如職能確立、范圍擴展、形式方法等也是逐漸擴大強化的。具體發展階段：

1、賢人會議(Witenagemot)或智者大會(the Assembly of the Wise Men)時期。主要是對收入評審，如評審稅收課征的合理、適當性。

2、大咨政會(Great Council)時期。部分支出納入評審范圍，如開始評審國王支出是否奢侈、過分慷慨和野心等。

3、從1246年國民議會(Parliament)到1295年模范會議 (真正的現代議會)時期。合理、適當性評審發展為合規合法性評審。具體內容如支出撥款是否有議會授權，授權支出是否被挪用，是否有未授權或浪費的支出，收入是否遵循“非贊同毋納稅”的基本原則，國民是否被強制征稅或提供禮品、借款、捐贈和協稅等。

4、到1787年《統一基金法》頒布。所有政府收支(包括王室年俸)納入統一基金(國庫單一賬戶)管理。自此，英國議會 (1343年分為上院下院)實現政府收支全范圍審議批準，政府預算評審職能及現代政府預算制度得以確立。

二、政府預算的經典合規合法性評審到納入績效評審

政府預算制度建立后，政府預算評審一直處于合法合規性評審階段。直到上世紀二三十年代，隨著市場經濟發展，生產開始過剩。一些發達國家為彌補市場失靈，不斷增加公共支出，引發政府管理目標不明、責任不清、效率不高、浪費嚴重等問題。為適應政府職能擴張、解決上述公共支出管理問題，工業國開始探索規范政府支出管理、提高資金使用效益，以贏得公眾信任，公共支出績效評價制度應運而生。到上世紀七八十年代盛行于實施新公共管理改革的經合組織國家，如英國的公共生產力測定和八十年代大規模廣泛用于政府部門、學校、國民保健機構等的“雷納評審”制；美國1973年出臺的 《聯邦政府生產力測定法案》，1993年頒布的《政府績效與結果法案》，要求所有聯邦機構向公眾報告績效評審狀況等。目前，國際社會普遍認為，績效評審是現代國家政府管理改革的最重要事件之一，對提高政府管理效率，增強政府行政責任意識，提升公共支出質量和成效具有積極重要作用。

績效評審納入并作為政府預算監管的基本業務方法表明：一是商務管理技術在政務管理中的運用與拓展；二是管理水平提高，即便是綜合性、社會性、長期性、無形性的社會公共管理活動，也追求經濟性、效率性、有效性(3E)的行為準則；三是標志著政府預算評審已由傳統的合法合規性評審，進入現代新公共管理兼備合法合規性和績效性的評審階段。

三、健全我國政府預算評審機制強化財政監督的建議

我國自2000年實施部門預算改革和提倡政府支出績效評價以來，政府及部門預算評審有序推進，評審范圍逐漸擴大，評審形式不斷豐富，評審工作逐漸常態化，評審的預算監管作用日漸明顯。但與我國政府預算監管改革發展要求相比，預算評審還存在制度建設相對滯后、機制尚未建立、覆蓋面較窄、程序欠規范、質量有待提高，導致預算申報不實、規范標準度較低、資金使用效益不高、預算管理控制不科學等問題。近期，財政部頒發《關于加強中央部門預算評審工作的通知》(以下簡稱《通知》)明確提出，健全預算評審機制，做好預算評審工作，是發揮預算評審職能，完善預算決策機制迫切需要；是完善預算編制流程，打通預算管理鏈條的必要手段；是規范預算編制，提高預算管理水平的重要保障，并進一步明確預算評審實施、范圍、環節、經費等具體內容。一般地講，健全我國政府預算評審機制強化財政監督，主要突出組織制度和工作制度的頂層設計。

（一）健全完善政府預算評審主體頂層設計與組織制度，強化財政監督主體職責

政府預算評審是對行政權力及資金運用的監督性評審，傳統上主要由立法機關及其委托機構實施。績效評價引入后，出現政府部門自評或委托第三方評審做法，是傳統單一的立法評審監督發展為立法機關、財政和政府部門兼容的，多主體、多目標、各司其職、各有側重的復合評審監督模式。即立法機關實施合法合規性和績效性評審監督，與財政、政府部門及委托第三方實施的自我改進和提高管理績效的評審監督相結合的有機體系。我國財政部頒發《通知》認為，評審實施主要有規范預算編報、提高預算編制質量、優化預算資源配置、改進預算管理績效等作用。因此，我國健全政府預算評審主體頂層設計與制度建設，需要從人大、財政和部門三方面考慮，以健全的政府預算評審體系，促進財政監督體系完善。

1、健全完善人大政府預算評審主體頂層設計與組織制度。根據黨中央依法治國精神及目標和國際普遍做法，健全完善政府預算評審主體頂層設計與組織制度，首先是完善人大的政府預算評審主體頂層設計及制度建設。一是明確人大的政府預算評審專委制度建設。目前，新修《預算法》已對各級人大預算審議制度有明確規定，如專委或專門機構初審和人代會審批、預決算和預算調整審議內容等。實際中需解決各級人大，特別是基層人大的專委和專門機構的組織制度和工作制度建設，需要相關頂層設計及制度建設務實考慮，并在實施細則中予以明確。二是明確政府預算評審專委人員的組織和工作制度。從一些地方人大財經委外聘財經咨詢員制度實施情況看，財經咨詢員通常由人大代表、事務所注冊會計師或審計師、審計部門官員、高校專業教師等組成。實際中即便是這類專業人員也通常只能完成合法合規性或部分經費支出的合理性評審，受專業功底和深入具體了解轄內相關實際所限，較專業內行地評審一級政府轄內收支狀況的合理適當可行性十分困難。因此，長期有組織、有針對性地固定相應數量的，既有專業功底又熟悉區情和相關政府部門情況的應用性專業人員，是目前我國人大政府預算評審頂層設計與組織制度建設亟須解決的問題。

2、健全完善財政及政府部門的預算評審主體頂層設計與組織制度。目前，財政部《通知》已頒發制度。如明確規定中央部門和財政部按部門預算管理權限，分別組織預算評審。財政部負責制定制度和指導部門評審，部門預算評審由部門預算管理內設機構組織，受委托機構和專家獨立開展評審并對出具的評審報告負責。但這種財政、政府部門或委托第三方的評審都是內部的，尚未明確評審的相關公開透明機制，監督作用還有待實證，評審結果的客觀性、公允性的相關制度保障還有待健全完善。

（二）健全完善系統規范的評審工作制度，落實展開相關具體監督業務

評審工作制度是評審業務的一般化、具體化、流程化和規范化表現，全面系統的評審工作制度主要包括評審內容、評審環節、評審方式、評審結果運用等。

1、建立明確、具體、綜合全面的政府預算評審內容。評審內容是評審業務的基本載體，是評審質量和評審監督作用發揮的前提條件，是評審范圍的具體體現和評審形式選擇的基礎。不同政府預算評審主體因職責和評審目的及側重點不同，評審內容也各有側重。如立法評審側重政府預算活動合法合規性和轄內經濟社會效果與影響，具有綜合監督政府職責總體及對經濟社會長期發展的作用。財政和政府部門評審，側重部門預算活動合法合規性和自身管理績效提高，具有分類具體監督部門職責及事業發展的作用。

目前，我國新修《預算法》已明確規定人大政府預決算和調整預算審議內容及重點。一是重點審查預算草案及報告、預算執行情況報告。如上年預算執行情況是否符合本級人代會預算決議要求；預算安排是否符合本法規定；預算安排是否貫徹國民經濟和社會發展方針政策，收支政策是否切實可行；重點支出和重大投資項目預算安排是否適當等。二是總預算草案及上年總預算執行情況審查結果報告審查內容：評價上年預算執行和落實本級人代會預算決議情況；本年度預算草案是否符合本法規定，是否可行評價；對本級人代會批準預算草案和預算報告提出建議；對執行年度預算、改進預算管理、提高預算績效、加強預算監督等提出意見和建議共四項。三是重點審查決算草案。如預算收入；支出政策實施和重點支出、重大投資資金使用及績效；結轉資金使用；資金結余；本級預算調整及執行；財政轉移支付安排執行等十二項內容。四是明確要求縣級以上人大決算審查，應結合本級政府上年度預算執行和其他財政收支審計報告。顯然，《預算法》規定的人大預算評審主要是合理合規合法、適當可行和改進建議等內容及目標。

財政和政府部門評審內容，目前財政部 《通知》及一些專項評價制度，如《財政支出績效評價管理暫行辦法》(2011)、《地方財政管理績效綜合評價方案》(2014)、《城鎮保障性安居工程財政資金績效評價暫行辦法》(2015)等，已制定頒發。如《通知》明確規定：一是財政及部門預算評審與加強項目庫建設管理同步規劃實施配合，主要針對部門預算的項目支出預算。二是預算安排的重大項目、財政專項基建項目、專業性強或技術復雜項目等優先納入財政部評審范圍。三是評審內容主要包括完整性、必要性、可行性和合理性等。《城鎮保障性安居工程財政資金績效評價暫行辦法》規定績效評價內容，包括資金管理、項目管理和項目效益的績效評價，從項目具體實施的資金基礎和前提，項目具體實施執行的數量質量監控，或按具體活動或事件、物件設計要求實施的監管監理，以及項目從設計到實施的全面綜合效益衡量等，針對性地、全面綜合地系統梳理、反映、總結出城鎮保障性安居工程財政資金使用的績效管理與評審。

2、建立覆蓋政府預算全流程的評審環節。評審環節是評審業務實施的具體環節，是評審結果運用獲取評審作用和實效的基本條件。立法機關政府預算評審環節通常分置于事前、事中和事后的經典三環節，事前預算評審批準，事中調整預算評審，事后決算評審，各環節評審結果直接在隨后的審批環節產生作用，同時對后期預算編制、執行和決算產生相應影響。財政和政府職能部門實施的評審雖然目標及內容與立法機關有一定差異，但通常仍選擇經典三環節，以發揮相同作用效果。

目前，我國人大的政府預算評審主要在事前(預算審批)和事后(決算審批)進行，如按新修《預算法》實施政府預算執行情況報告評審，無疑將事中或預算執行過程納入人大評審監督，實現政府預算人大評審監督全覆蓋。財政和政府部門方面，財政部《通知》要求各部門按“先評審后入庫”原則實施預算評審，通過的項目為預算備選項目入部門項目庫；財政部項目庫按“先預算評審后安排預算”原則，在部門評審基礎上財政部實施再評審。

3、建立運用現代管理及技術的評審方式及業務機制。評審方式是評審業務具體實施，主要包括評審業務執行人、評審方法和評審形式等選擇。評審業務執行人選擇通常分自主、外聘和委托，評審方法選擇通常包括參評人選擇如專家、受眾、同行交換等評審，分析方法選擇如合法合規合理性分析、經濟社會環境適當可行性分析、績效目標分析、成本—收益分析、最低費用分析、成本有效性分析、間接成本和機會成本分析等，工作步驟選擇如初審、再審等。評審工作形式選擇主要包括通訊、小型會議、評審組、實地調查等評審。

目前，新修《預算法》已明確規定，我國人大政府預算評審分人大常委會專委初審和人代會審批。初審主要由預工委或相關專委組織實施，通常是預工委或相關專委具體執行或組織財經委外聘咨詢員執行。因兼職財經咨詢員評審的專業水平和參與度問題，一些地方也在考慮以委托方式實施。另外，近年各級人大還逐步展開本級政府及預算重大項目調研評審。積極探索適合國情的人大政府預算評審方式，是強化各級人大的政府預算監督的基本業務。

財政與政府部門的預算評審組織實施，財政部《通知》已明確規定。第一，評審職責界定。中央部門和財政部按部門預算管理權限，分別組織開展預算評審。財政部負責財政部項目庫的項目評審和評審結果運用，部門預算評審由部門內部負責預算管理的內設機構組織，選擇中介機構和專家、監督評審過程、運用評審結果、安排評審經費等，受托中介機構和專家獨立開展評審并對出具評審報告負責。第二，評審方式選擇。一是根據預算級次不同，各部門可自行選擇集中或分級評審。二是根據項目類型不同，部門可采取由所屬評審機構、委托有相應資質社會中介機構或組織專家組等方式開展評審。三是技術性、專業性較強的項目，原則上委托專業機構評審；委托社會中介機構評審的，要根據政府購買服務要求，按政府采購法規定執行；組織專家組評審的，原則上設立專家庫并隨機抽取符合相關專業要求的專家。四是財政部的評審主要由預算評審中心和財政部專員辦承擔，城鎮保障性安居工程財政資金績效評價則由財政部會同住房城鄉建設部統一組織、分級實施，各地區可根據需要，委托專家、中介機構等第三方參與。

（三）強化預算評審結果運用，完善激勵約束監督機制

評審的生命力在于結果運用，評審結果運用是評審機制建設的基本內容。健全完善政府預算評審機制，中介目標是獲取客觀真實的評審結果并強化評審結果運用，最終目標是以評促建、以評促管，健全完善激勵約束監督機制，全面提高政府預算監管水平。

實際中評審結果因評審內容而異，傳統的合法合規評審主要是糾錯性評審，評審結果主要是糾錯，結果運用是評審問題整改，如我國人大政府預決算評審由于缺乏相應問責、懲處機制，結果與運用就基本屬此。而績效評審屬獎懲性評審，評審結果好與不好將分別受獎或受損，結果運用截然不同。盡管我國目前已有績效評審制度都不缺績效評審結果運用內容，但受既得利益基礎上的觀念意識、文化氛圍、行為方式影響，說多做少，效果不大。

1、健全完善人大政府預決算評審問責及獎懲提案機制，強化人大預算評審結果運用。一是目前黨中央“將權力關進制度籠子”的精神，以及政府預決算審批是我國人大現有最主要權力的制度現實，為人大政府預決算評審問責及獎懲提案制度建設，提供了方向指導、現實基礎和制度建設可行性。二是從跟隨十年前“審計風暴”后，媒介就提出人大應啟動“問(追)責風暴”來講，制度建設有較深厚的社會輿論基礎。三是制度建設旨在改進政府預決算監管的普遍問題，不針對某一層面的具體利益集團，阻礙不大、可行性高。

2、嚴格執行財政部相關規定，強化財政及政府部門預算評審結果運用。嚴格實施財政部《通知》規定，一是將評審結果作為項目入庫、申報和調整的重要依據；二是評審情況作為確定所屬單位預算規模的參考因素，引導確保單位如實申報項目和預算；三是評審結果作為財政部安排預算的重要依據，對申報不實、預算審減率較高的部門，按審減額度直接扣減部門項目支出預算，并以此作為確定以后年度部門預算規模的參考依據，建立激勵約束機制。如城鎮保障安居工程資金績效評價結果就是分配以后年度城鎮保障安居工程資金、制定調整相關政策、加強保障安居工程建設和運營管理的重要參考依據。■

西南財經大學財政稅務學院)