中國地方分權的政治約束

曹正漢+薛斌鋒+周杰

中國是中央集權的國家，以行政和財政上的地方分權來提高治理效率，同時，也通過地方分權來降低政治風險，維護政治穩定。但是，與此相反的現象是，中國地方政府雖然承擔了主要的行政事務與行政責任，但是并未獲得充分的地方治理權。一般認為，這是中央政府保留著任意干預地方政府的絕對權力，以便隨時控制和糾正地方政府的偏離行為。本文認為，這一問題其實還與地方政府的自身行為息息相關，即地方政府在實際的權力運作上有意排斥權力的橫向分立和制衡，追求地區權力一元化，這會帶來地方公共決策的風險控制問題，為此必需有中央政府充當縱向制約的決策機制，控制決策風險。作者以規制地方公共項目決策權的中央審批制為切入，選擇城市地鐵項目審批制度為個案分析，細膩地剖析了地方政府追求權力一元化的面向。作者認為，地鐵項目決策的內容之一是控制投資風險，但是在實際決策程序上，中央政府和地方政府都撇開了地方人大（及地方人大常委會），這使得對地鐵投資風險的控制必須依賴中央政府。因此，盡管中央審批制是一種效率不高的決策方式，但是，在地區權力一元化的約束之下，為了防范決策風險，還必須依靠這種制度的控制作用。這一結論的理論意義是，如果不能結束地方政府在地區層面追求權力一元化的行為，那么，地方政府也就不可能獲得充分的地區治理權。endprint