養人的制度夢魘

張鳴

中國歷史上，歷代王朝，亂治交替，周期興廢。每個王朝，無論君主賢與不肖，大抵其興也勃，其亡也忽。用黃炎培的話來說，誰也走不出這個周期律，道理何在呢？

自秦漢之后，中國就是一個官僚帝國，封建制自打春秋結束，就只有短期和局部的復辟，不再有整體的存在。這樣的帝國，無論大一統還是南北分治或者多國共存，每個政權都是官僚型的帝制。帝王與官僚共天下（朕與二千石共天下），皇帝借助官僚治理國家，成為制度的本質屬性。所以，皇帝和官僚體系，是這個制度的兩個最核心的要素。皇帝的統治能力與官僚機器和制度的有效性，一般來說，是帝國興衰的關鍵?；实鄣暮鷣恚梢詫е碌蹏拇鄶。瑯?，官僚機器和制度的嚴重不合理，也可以有類似的效果。二世而亡的王朝，秦與隋，是皇帝折騰的結果，而西晉的速潰，則主要是制度設置的問題。明代類似的制度問題，也導致了動蕩和王權的更迭，只是因為發生在朱氏家族內部，人們不算它是一個王朝的覆滅。兩者比較起來，官僚機器的分量其實更大。一般來說，只要皇帝不特別地瞎折騰，王朝就不會突然崩解。而官僚機器如果整體廢弛，則王朝一天都活不下去。當然，官僚機器整體罷工，發生的概率不大，這個機器，主要的問題是老化。

平穩傳遞的王朝，延續到一定時間，就算皇帝的行為中規中矩，官僚制度一樣會呈現疲態。就像一臺機器，運行時間長了，就會出現機件老化。這種規律，誰也無法抗拒，任何一種制度都一樣。更大的難題是，古代帝制條件下，這樣的機器，基本上不能修補，頂多更換零件（人），一般不可能修改設計。即使還能維持，但再往下走，就無論如何都不行了?；蛟缁蛲?，都會出現崩潰性的停擺。其亡也忽的道理，就是說王朝會出現老死的現象。這種老死的現象，主要跟官僚體系和其群體有關。

王朝新立，設置制度，成立機構，當然都是為了干事的。有其事，才設其官。即使是負責宮廷禮儀，送往迎來的，在一般老百姓看來沒有什么用處，但對于朝廷來說，也是有其用，才有設置機構。當然，制度設官分職，究其實質，官員就是朝廷的雇員，拿薪水干活。所以，官員也是一種養人的職業，在那個時代，還是最好、最穩定，也最有榮譽感的職業。只是，任何一個王朝，設官分職，本意都不是為了養人，反過來，養人是為了做事。

機構設置的目的，是為了做事，為了做事而養人，但是，隨著時間的延續，制度的性質卻會出現變異。做事的功能越來越含糊，而養人的功能越來越凸顯。在中國歷史上，即使不像北宋那樣，皇帝為了防止臣子借權搞不臣活動，刻意在機構設置上做文章，一個事情，多頭負責，互相牽制，搞得結構疊床架屋，除了養人，別的什么事也做不好，就算別的王朝，機構的膨脹，效率的降低，也是不可避免的事。如果機構礙于祖制，無法明目張膽地擴張，編制外的胥吏，就會大規模膨脹。養人養在官，養在吏，其實都差不多。

一個官僚帝國，官權在民間的制衡是有限的。地方的豪族和大戶，或者我們后來講的士紳，的確對于地方官的濫權有一點制約。地方官只要執意胡來，士紳的抵制，也大抵限于自保。能夠通過關系，將之拿下的，畢竟是少數人才辦得來的事。如果朝政昏暗，地方官來頭大，可能連自保都難。至于一般百姓，地方官生殺予奪，只要沒把事鬧得太大，遭遇御史彈劾的可能其實不大。地方官和他們的下屬，包括書吏和衙役，對于境內和過往的商人，支配權就大一些。所以，借官權生財，在那個時代，是人世間所有行業中，一種最便捷可靠的途徑。無論官員是否貪戀，他的官職，都會給他帶來錢財。“三年清知府，十萬雪花銀”的說法，其實不是諷刺“清知府”的貪，是說，即使清，也一樣會有這么多薪水外的收入。

在帝制的歷史上，一塵不染的清官不是沒有，但這樣的人，在任何朝代，都是罕見的稀罕物，比例之低，基本上可以忽略不計。多數的朝代，官員的俸祿都是比較高的，靠俸祿就可以活得不錯（雖然他們未必就不貪腐）。有的朝代，實行低俸制，等于就是讓官員靠額外的灰色收入發家致富。地方官不消說，屬于親民之官，可以直接盤剝獲利。負責主官不消說，連雜佐官，只要能管點事，都很肥。即使不怎么貪，經手的財物，也可以讓手沾油。中央的官員，可以通過中央地方之間的各種公務往來，讓地方官給他們“納貢”，即使沒有資格給地方官辦事的京官，一樣可以通過“打秋風”的方式，讓地方官出血，有所沾濡。地方官進京公干，一般都得不停地掏錢，一方面，對所有用得著的高官進貢孝敬，按這些官員的級別和分量意思意思；另一方面，得不斷地招待同鄉、同年，給人塞紅包。通過這樣的互通有無，官僚群體自我的勾兌，使得官員這個群體，整體上被這個體系養著，皆大歡喜。

明清時代的胥吏，薪水或者補貼低到幾乎不能養家的地步，但這個群體卻一直在膨脹。無論中央還是地方，正經八本的書吏和衙役，未必會增加很多，但臨時工卻總是在增加，速度和規模還相當的大。以衙役而論，除了正役之外，還有幫役，幫役之外還有白役。一個縣，最初的衙役只有幾十人，但后來可以膨脹到幾百，甚至上千。盡管衙役在政治上屬于賤民，人們依然趨之若鶩，只要沾上官權，就可以借機弄錢。書吏和衙役，本質上都是官僚機器上的部件，很重要的部件，一旦缺了，機器就會停擺。當然，他們也是官僚制度這個鐵桿莊稼養的人。體系不明令給薪水，但靠在體系上，就可以豐衣足食。

隨著王朝的延續，各級政府部門，都不可避免地在悄然改變自己的性質，從辦事，變成養人。這個過程，一般來說，是漸進的，各個機構，辦事的份額逐漸減少，養人的份額逐漸增加。無論何種機構，辦事的功能都在退化。但有急務，朝廷只好設置臨時機構，后來臨時機構變成正式的，也不辦事了，就再設臨時機構。到了王朝末年，機構整體辦事能力退化到一定程度了，這個機構對于王朝的生存，不是幫忙，就是在添亂了。比如說，一個縣的政府，原來存在的目的，就是幫助朝廷維持秩序，同時征收錢糧，給朝廷輸血。這個縣從民眾那里弄來的大部分錢糧，開始是大部分上繳，小部分自肥，而后上繳的份額未必減少，但自肥的份額逐漸增加，百姓的負擔越來越重，到了民不堪命之時，就會因人禍而出現生計問題，一有災害，就會發生動蕩。這種時候，朝廷要么撥款救濟，要么派兵鎮壓，都會加重朝廷的負擔。這時，這個地方的政權，就不是在幫忙，而是添亂甚至挖坑了。endprint

由于機構是養人的，隨著情勢的變化，即使這些機構沒有用了，也裁撤不了。明代省級官員，原來是布政使、按察使和兵馬指揮使三駕馬車，后來發現這樣的三權分立，沒法干活，于是在三權之上，加派一個巡撫。在巡撫成為一省實際上的首長之后，其實布政使和按察使都可以撤銷了，兩者的衙門（機構）就可以裁了，但根本卻撤不了，一任其職權重疊，互相牽扯。這種狀況，一直延續到清代。清代將總督也變成實際上的地方官，總督比巡撫高半格，有些地方，比如廣東、云南和湖北，督撫同城，一城之內，既有總督，又有巡撫，職能重疊，職權打架，但就是不能裁撤一個。明代的兵制，開始是衛所制，但后來衛所的官兵，只能屯田，不能打仗，于是只好另設鎮守制，招募雇傭兵打仗。但衛所卻不能撤，一直保留到明朝滅亡。更可笑的是，清代不預立太子，因此太子詹事府就沒有必要存在了，也不能撤，說是留著官職，給翰林們一個升官的中轉站。清朝原來設有漕運總督，督辦由大運河轉運漕糧事務，但晚清由于太平天國內亂，原來的漕運之路斷掉，實行漕運改海道，這個龐大的漕運衙門，已經沒有用了，但依舊不能裁撤。

晚清的戊戌維新，在百日變法之時，并沒有實行一丁點兒現代意義上的制度變革，僅僅裁撤了一些閑散衙門，比如撤掉了督撫同城的巡撫，裁撤了漕運總督，在京城，撤了詹事府、太仆寺等。就政府效率而言，這樣的變革，即使在舊制度時代，也是合情合理的。但是，由于這樣的改革，僅僅在京城就涉及萬把人的生計，鬧得沸沸揚揚，人心惶惶。為西太后刁難光緒，為難變法，提供了口實。盡管戊戌維新的失敗，主要原因是最高權力二元結構，西太后擔心變法提升皇帝的地位和人望，自己失去權力，但中國官僚帝制結構本身的養人難題，也是一種過于難過的關口。

在舊式的帝制結構中，官僚體系原本是王朝的支柱，但這個體系卻有自己運行的軌跡和性格，只要按自己的邏輯走下去，就會慢慢從支柱變成蛀蟲和贅疣。而且，在舊體制存在的前提下，體制自身，很難做修補。中國的官僚帝制，本質上依舊是一種專制體制，這樣的體制，最大的問題之一，就是沒有自我修復的能力。若要修補，前提是必須改變體制。多少代王朝自身的變法，都是針對官僚體系的問題，但秦漢之后，沒有哪次變法，能夠完全成功的。王莽改制，不改新朝還能維持，一改，反而葬送了自己。其余像唐朝的二王八司馬改革，北宋的慶歷新政、王安石變法，基本上都是失敗。砸人飯碗，在那個時代，是一個不可饒恕的罪過，一旦改革涉及官吏的飯碗問題，就會變得舉步維艱。只有明朝張居正的改革，取得了成效，因為沒有動人，動機構。僅僅改革了稅收政策，把此前非法的攤派，變成了合法的正稅。簡化了手續，在不太觸動官僚階層利益的情況下，減少了因征稅手續繁復的勒索，實際上方便了百姓。即使這樣，在他死后，依然因此而遭到清算。官僚帝制框架下的官僚體制，一旦生成，就有巨大的惰性，這個惰性就像天文學上的黑洞，可以吞噬任何試圖改變它的人，甚至包括皇帝。

過去歷史上的改革難，改革者下場慘，本質上，每每是過不了養人難題的關口。endprint