淺議基層央行國庫監管對策

袁仁

摘要： 國庫經收是國庫工作的重要組成部分，其工作質量直接影響到國庫資金的安全與完整。如何加強對商業銀行國庫經收業務的監管、有效防范資金風險成為亟待解決的問題。本文對江陰市商業銀行國庫經收業務存在的問題進行分析，提出強化基層央行對代理國庫業務監管與考評的建議。

關鍵詞： 國庫經收；業務監管；建議

國庫經收是國庫工作的重要組成部分，其工作質量直接影響到國庫資金的安全與完整。如何加強對商業銀行國庫經收業務的監管、有效防范資金風險成為亟待解決的問題。近期，人行江陰市支行組織對轄區相關商業銀行國庫經收業務進行了調查，發現部分商業銀行國庫經收業務不規范，存在的問題值得引起關注。

一、江陰市商業銀行代理國庫經收業務現狀

江陰轄區各家商業銀行代理國庫業務主要有國庫經收業務及國庫集中收付業務，其中國庫經收業務為其重要組成部分。截至2013年年末，江陰市轄內商業銀行共計23家，開設國庫經收業務網點共計246個，基本實現全轄經收業務網點全覆蓋。全部經收網點中，鄉鎮154個，占全部網點的6260%。

統計數據顯示，2013年江陰市實現全級次預算收入48799億元，還原預算收入退庫后，實現全級次預算收入59481億元，筆數合計2716364筆。分征收機關來看，國稅實現預算收入22671億元，筆數合計234853筆，占總筆數的865%；地稅實現預算收入14752億元，筆數合計2463373筆，占總筆數的9067%；海關實現預算收入10153億元，筆數合計17812筆，占總筆數的066%；財政實現預算收入11905億元，筆數合計326筆。

上述數據可見，隨著本地區域經濟的不斷壯大，近年來各級次稅收收入業務種類繁多、涉及面廣；代理國庫經收業務量相應增加，對國家和地方經濟的影響也日顯重要。

二、商業銀行代理國庫經收業務的存在問題及原因分析

一是部分稅款未通過預算收入專戶核算。調查顯示，部分代理行手工模式下受理的稅款業務從繳款單位扣款后直接通過同城票據交換系統匯劃至人行國庫，未按規定通過“待結算財政款項”科目下的“待報解預算收入”專戶核算；個別代理銀行網上支付的海關稅款使用內部過渡性科目下的暫收賬戶進行收納和報解，也未通過“待報解預算收入”專戶核算；二是存在部分預算收入延解現象。部分商業銀行還存在稅款解繳不及時的情況，如涉及外地企業的稅款；個別代理行出于業務成本因素考慮，與海關部門約定的取單次數過少，使一些已經實扣成功的海關稅款資金不能及時繳庫，存在非客觀原因的預算收入延解現象。三是經收業務柜面審核把關不嚴。部分商業銀行的柜面業務人員對稅款收繳憑證審核把關不嚴，業務監督不到位，提交國庫的部分經收業務繳款書不規范，發生退票延誤稅款的正常入庫，降低了國庫資金的運行效率。數據表明，2013年江陰市人行國庫業務累計發生收入退票38筆，金額達3241849萬元；近至2013年1季度，發生收入退票14筆，金額達14661831萬元，退票原因主要包括要素不全、大小寫不規范、非支庫業務、重復提入等。

產生上述問題的主要原因有：一是商業銀行的國庫經收業務機構設置不健全。從目前情況來看，商業銀行國庫經收業務人員配置有限，大都由商業銀行臨柜會計人員兼任，要辦理各種稅、費、工資等代收、代付中間業務，日常業務繁忙，工作量大，人手緊張；人員素質及業務技能難以保證，特別是臨時替崗人員，未經正式國庫業務系統培訓，不了解經收業務的辦理要求就上崗；人員調動頻繁，交接不到位，票據傳遞不及時等，導致在業務過程中出現各種問題，一定程度上影響國庫經收業務的正常開展。二是商業銀行對國庫經收業務的重視程度不夠。就商業銀行而言，國庫經收業務等代理國庫業務只是代理性質，同時從商業銀行逐利性角度出發，業務支出成本可能會大于代理所得，對其并無實質性利好，因此商業銀行對國庫經收業務不重視，在監督和管理上不到位，只重視資金對銀行利益的影響，忽視了對資金核算合規性和安全性的考慮。三是代理國庫業務人員工作責任心不強。受管理層影響，商業銀行一線經辦人員對國庫經收等代理國庫業務的重要性認識不夠，缺乏學習業務的積極性，對相關國庫業務制度規定不熟悉不了解，停留在“知其然不知其所以然”的階段。一旦工作繁忙，業務人員責任心不強，不按規定流程進行操作，就會造成違規現象發生。四是對代理國庫業務人員的培訓力度不夠。近幾年國庫業務發展迅猛，信息系統不斷上線，代理國庫業務種類和工作量增加，國庫與代理銀行的業務聯系越來越緊密。在國庫業務不斷發生變化的同時，如不及時加強對代理國庫業務人員的上崗培訓和再教育力度，業務知識不能及時更新，業務處理水平就跟不上業務變化要求，容易發生業務偏差。

三、商業銀行代理國庫業務監管現狀及存在困難

經濟金融和財稅體制改革的不斷深入，要求基層央行要適應變化，提高代理國庫業務管理水平，加強對商業銀行代理國庫業務的有效監管。以前，基層國庫對商業銀行的代理國庫業務監管主要采取現場檢查和行政處罰為主的硬性手段，但從目前情況分析，該手段已不適應變化發展的內外部環境；另外的一些現實因素制約也造成國庫監管工作產生“瓶頸”。

（一）代理國庫業務監管內外環境發生改變。一方面，基層國庫人員緊張與監管成本上升之間的矛盾不斷加劇。實施現場檢查，必須滿足行政執法的要求，相應的監管成本很高。但基層國庫有限的人手還需要處理基礎核算、統計分析、國債管理等其他業務，特別是國庫服務領域的不斷拓展、國庫創新工作的不斷涌現也需要人員的支撐。這種矛盾在近幾年尤為突出，因而基層國庫一年一般只能組織1-2次現場檢查，對代理銀行的監管覆蓋面和監管力度明顯降低。另一方面，監管工作面臨的外部環境越來越復雜多變。一是各銀行業務品種的不斷創新，業務流程和制度的不斷變化，營業網點和區域的不斷拓展，造成基層各級國庫所需監管的銀行數量和難度不斷增加；二是征收機關各類改革的不斷深入推進，他們對各銀行也相應提出了多樣化的需求，而基層國庫無法第一時間掌握；三是代理國庫相關業務電子化的高速發展，各類風險可能造成的傳導反應較強且更為快速，迫切需要基層國庫提前介入并且采取措施。

（二）代理國庫業務監管制度建設缺失。一是適用法律制度建設嚴重滯后。現行的國庫業務最高層次、最具權威的法律依據《中華人民共和國國家金庫條例》及其實施細則還是上世紀80年代頒布的，《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》和《金融違法行為處罰辦法》等法律法規已沿用了十多年，相關條款早已滯后，監管制約的運用范圍和實用性愈顯狹隘。二是相關法律制度規定與現實脫節。如對國庫經收業務的罰則，目前使用的主要依據《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》第四十一條第一款規定：“商業銀行、信用社占壓、挪用所收納稅款的，按《金融違法行為處罰辦法》予以處罰”；但《金融違法行為處罰辦法》第二十二條僅規定有關“占壓資金”的相關罰則，對“挪用”并未提及，且此條款中規定“金融機構占壓財政存款或者資金的，給予警告，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款，沒有違法所得的，處5萬元以上30萬元以下的罰款。”在現實情況中，隨著代理國庫業務電子化、規范化發展，檢查中發現的占壓財政存款或者資金的數額越來越小，對有違法所得的單位計算的罰款反而比無違法所得的單位有利，這就顯失公平。三是現有監管法律制度的行政威懾力不強。現行的《中華人民共和國國家金庫條例》和《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》等法律制度并沒有對國庫經收處作很具體的監管制約，只對業務層面進行規范。商業銀行代理業務的主要罰則依據《金融違法行為處罰辦法》適用法律條款過于陳舊，處罰力度較輕，行政約束力有限，無法滿足形勢變化和業務需求，造成檢查無法可循，處罰無據可依，影響了央行行政執法的嚴肅性和權威性。

（三）代理國庫業務監管手段及措施乏力。一是國庫監管手段滯后跟不上業務發展變化。會計核算電子化進程使代理銀行賬務核算的隱秘性更高；會計資料不再按科目順序裝訂而按柜員號單獨裝訂，保管方式改為統一上收保管或采用影像系統等，造成會計資料調閱不便，隱秘性更強；會計業務量的日益劇增，檢查工作量和難度不斷加大。二是基層國庫監管人員素質不高。目前基層央行的國庫監管人員由于人手緊張，大都由國庫會計核算人員兼任，屬于業務操作型而非綜合管理型，監管業務能力和綜合素質不高，面對越來越復雜的崗位要求愈顯無力。三是國庫監管手段不足。國庫制度要求基層人行要對商業銀行代理的國庫經收處進行監督檢查，但由于國庫業務代理商業銀行不是人民銀行的直屬機構，人民銀行對其并沒有直接的行政、經濟控制力，行政管轄權與經濟處罰權的脫節，造成國庫業務監管的局限性；同時行政處罰權限過小，使得基層央行的行政執法檢查沒有威懾力，陷入“行政不作為”和“行政無效率”的尷尬局面，國庫監管無法真正落實到位，監管效果大打折扣。

四、強化商業銀行代理國庫業務監管的建議及措施

（一）進一步完善相應的法律法規，提高國庫監管的權威性。

建議盡快修訂《中華人民共和國國家金庫條例》及其實施細則，從法律層面上進一步明確人民銀行對商業銀行代理國庫業務進行監督管理的權利，提升制度執行層次和效力；盡快修訂《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》，去除與實際不相符的規定，出臺更明確的管理細則和處罰條例，進一步規范代理國庫業務行為，滿足現實需要。

（二）健全對商業銀行的業務指導，增強代理國庫業務監管水平。強化對銀行新設機構的從業準入管理，實行代理國庫業務人員上崗培訓和考核；對商業銀行已設機構，人民銀行應定期進行業務指導，定期培訓、組織考試，普及國庫業務相關制度規定，提高業務人員的重視程度，規范代理國庫業務操作流程，減少業務處理的盲目性和隨意性。另外，要開展多層次、多渠道的培訓，提高國庫監管人員業務素質，更新知識適應現實需要，提升素質提高監管能力，加大代理國庫業務監管力度。

（三）健全完善監管考核機制，構建全方位監管理體系。在傳統的硬性監管手段已不適應現實監管工作需要的情況下，要創新非現場監管手段的國庫監管軟約束機制，營造代理銀行內部自主管理和銀行間良性競爭的良好氛圍，激發代理銀行的積極性、自覺性，化外部壓力為內部動力，促進代理國庫業務的規范運轉，實現人民銀行與代理銀行的互動共贏。具體設想是建設重要事項報告、運行情況通報、高管誡勉談話和綜合考核評價等四位一體的非現場監管制度體系。

一是實施代理國庫業務重要事項報告制度。建立人民銀行與代理銀行間溝通渠道，要求各銀行在發生可能對國庫

事件性質，書面進行事前、事發或事后的代理國庫業務重要事項報告，及時掌握相關情況。二是建立代理國庫相關業務情況通報制度。每季初向轄內各代理銀行書面下發上一季度代理國庫業務運行情況通報，全面涵蓋當地各代理銀行國庫業務運行及國庫業務制度執行情況，進行代理國庫業務風險提示，提出下一步工作建議等。三是運用代理銀行高管人員誡勉談話制度。靈活運用代理銀行高管誡勉談話，針對代理國庫業務中存在差錯和國庫業務風險隱患等問題的代理銀行，視性質分層次約見銀行高管銀行行長、分管行長或職能部門負責人）進行誡勉談話，提升各代理銀行對代理國庫業務的重視程度，自覺加強代理國庫業務內部管理。四是實施代理銀行差別化考核管理制度。制訂《商業銀行代理國庫業務綜合考評辦法》，加強對國庫業務代理行的業務指導和制度管理。如將考核評價指標體系分為基礎性指標常規業務完成情況和質量，扣分項）、風險性指標有無存在潛在的風險隱患，扣分項）與導向性指標對人民銀行國庫部門年度重點工作的配合程度，加分項）等三大類，并在各類指標下細分評價項目進行考核評價；年末根據評分結果確定銀行等級A、B、C、D）并實行差別化管理措施：對于A級行，優先給予新開辦代理國庫業務的準入資格、將其納入人民銀行國庫信息共享范圍或視情況給予“免檢”待遇等獎勵；對于C級或D級行，將視情況采取加大監督檢查強度、加強依法處罰力度、取消原有業務資格或暫停新辦代理國庫業務的準入申請等懲罰性措施。