基層人行應急管理工作水平亟待提升

譚曉伶

摘要： 近年來，各種自然災害、突發公共衛生事件和社會安全事件頻頻發生，給人民生命財產、社會經濟發展造成了嚴重損失，對社會公共安全構成了嚴重威脅，危機處置和突發事件的應急管理工作越來越受到人們的關注。人民銀行作為國家的中央銀行，在國務院領導下，制定和執行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩定，突發事件的危機處置和應急管理工作在其履職過程中起著不可或缺的作用。

關鍵詞： 基層人民銀行；管理工作；提高

2014年5月，人民銀行某中支對轄內縣支行應急管理工作進行了專項檢查。檢查人員選取了應急管理機制建設、應急預案制定、演練和評估、應急措施的有效性等內容為重點，采用統計分析、風險評估等方式從應急管理內部控制的有效性進行風險評價。檢查結果表明人民銀行縣支行的應急管理工作在突發事件風險評估、監測以及與預案的制定、評估、更新、演練相關的各項工作都存在一些問題，希望引起大家關注。

一、存在的問題

（一）應急演練與培訓走過場。檢查發現，某縣支行對已有的應急預案進行演練過程中存在未制定演練計劃、未制定演練方案、演練方案內容模糊、演練頻率不符合規定、未開展演練等現象，應急演練和培訓工作大多是為了完成任務而演練和培訓，除部分員工參加演練之外，沒有開展專門的應急管理知識培訓，很多員工對應急管理方面的意識淡薄，應對突發事件的應急處置能力欠缺，存在一定的人員風險和內部控制風險。

（二）應急保障資源難落實。檢查發現，基層人行存在應急保障資源難落實的狀況。一是某縣支行現有在崗人員25人，會計、國庫、發行三個部門一共9人，保衛部門5人，各業務崗位人員在制度范圍內最大限度兼崗也無法實現AB角的配備，不能滿足突發事件危機處置的需要，如《中央銀行會計集中核算系統危機處置預案》中要求“人員準備：重要業務崗位人員、主機及系統運行維護人員要保證AB角”無法實現。二是按照人民銀行現行的財務預算管理體制，應急預案演練等應急工作沒有配套的資金安排，基層人行在財務費用緊張的情形下，很難設立專門款項用于危機預警、預測、預防和應急處置，財力和物資很難得到保障，將影響到應急管理工作的具體實施。

（三）應急管理工作信息溝通機制不完善。檢查發現，某縣支行應急預案的評估工作嚴重缺失，究其原因是該縣支行

[HJ203mm]

預案評估工作沒有得到《中國人民銀行應急預案評估工作暫行辦法》等文件指導，不了解預案評估工作的具體規定，檢查人員調閱了其上級行收發文登記簿，沒有發現此文件的收發記錄，經過對經辦人員多方詢問才發現此文件出臺時省會中支通過電子郵件向市中支下達過應急預案評估工作任務，郵件附件中附有這封文件內容，經辦人員未將文件收存和轉發，以至信息上傳下達不到位，直接影響了應急預案的制定、更新、演練與評估工作的開展。

二、風險分析

在當前復雜的大環境下，突發事件層出不窮，人民銀行作為國家的中央銀行隨時面臨著各類突發事件的危機處置，應急管理工作任一環節開展得好壞都將直接影響到突發事件危機處置的效率和效果，影響到人民生命財產的安全和國家經濟金融的穩定，單位利益將蒙受損失。（一）應急演練不按規定的程序和頻率，或者根本不開展演練與培訓，員工們缺乏應對突發事件的能力與經驗，在突發事件面前會無所適從，不能有效降低或規避風險。（二）應急資源無保障，在人力、財力、物力不能保障的情況下，突發事件危機預警、預測、預防和應急處置失去了開展的前提和基礎，應急管理工作將無法實施。（三）信息溝通渠道不暢通，上傳下達不到位，造成上級行的制度規定不能及時傳達，下級行的工作信息不能及時反應，應急管理工作將陷入無序狀態，難以正常運轉。

三、原因分析

（一）制度和規定約束力不強，執行不到位。一是應急管理工作制度和規定中頻繁出現“原則上、根據需要、主要、根據實際需要、可、定期”等詞語，這些詞的詞義模糊，完全在兩可之間，缺乏剛性約束，當制度中出現這些詞語的時候人們通常理解為這項工作可以做也可以不做，這給制度的制定者和執行者都留下了充足的免責空間和不作為的借口。這種情形下，人財物相對比較緊張的基層人行很多會忽視這類規定，這與制度本身的初衷嚴重不符。二是對于一些重要業務系統如支付結算、國庫），基層人行對預案的制定與演練無自主權，有些雖可以演練，但演練的范圍和內容對系統運行與業務處理意義不大，沒有明確的制度規定這些業務系統的應急管理工作如何組織開展，責任如何劃分，基層人行抱著等和靠的思想敷衍應付。

（二）相關部門和崗位人員應急管理工作意識模糊。由于多年沒有發生重要業務系統故障和不利于系統運行及業務運轉的其他突發事件，缺乏突發事件的應急處理和警示效應，一些基層人行從領導層到業務經辦人員在思想意識上認為各業務系統功能完善，發生故障的概率較小，對應急管理特別是預案評估工作未引起足夠的重視，從預案的制定、人員培訓到具體的演練和風險評估工作缺乏主動性，制訂的具體預案及相關制度缺乏完整性和可操作性。以致于應急預案缺乏針對性、應急演練未按規定的頻率執行、預案評估開展不及時。

（三）應急管理崗位人員缺乏。一是因為縣支行人員少，無專人也不可能安排專人來從事應急管理工作，應急預案的管理工作缺乏主動性、嚴密性與連續性。二是縣支行人員年齡結構偏大如某縣支行員工平均年齡超過50歲），各部門負責應急管理工作的人員都是些老同志，應急管理意識難跟上業務發展的需要，認知程度難以達到應急管理工作的要求，影響到了應急管理工作的質量和效率。

四、對策建議

（一）修訂和完善制度辦法，提高制度的可操作性。建議總行和分行對現有的應急管理工作制度進行全面清理并加以完善。一是制度中盡可能地減少“原則上、根據需要、主要、根據實際需要、可、定期”等用詞，消除制度執行中的彈性空間。二是在各業務系統的應急預案中，明確要求哪些屬于應由各分支機構自主開展的應急演練，哪些應由總行和分行統一組織的應急演練，消除基層員工的消極等待思想，更好地指導各級行的應急管理工作，達到預防突發事件風險的目的。

（二）[KG（005mm]設立應急管理工作專項資金。建議總行設立專項資金，在各級行的財務費用科目中增加“應急管理專項資金”科目，將資金的撥付和使用納入財務費用預算指標，并嚴格費用審批管理，解決基層人行由于經費緊張，至使應急管理工作落實難的問題，從根本上保障基層人行各項應急管理工作的財力和物力需求，讓應急管理工作切實可行。

（三）加強應急管理機制建設。一是各級行要加強對應急管理工作的組織領導，形成以主管領導督辦、應急管理工作領導小組組織協調、承辦部門管理實施、相關職能部門密切配合、崗位人員具體落實的應急管理工作聯動機制。二是各級行要將應急管理工作作為一項日常工作納入責任目標考核內容，建立日常監督和定期考核制度，常抓不懈，應急管理工作主管部門要加強對應急管理工作的組織、領導、督辦和檢查，促使應急管理工作落到實處。三是各級行要加強對應急管理人員的教育培訓，將應急培訓同入行培訓、業務培訓緊密結合，培養崗位人員自覺形成應急管理工作理念，從源頭上提升業務人員對應急工作的重視程度，建立多層次的應急人才儲備。[KG）]

四）以提高應急實戰能力作為工作重心，加大應急演練工作力度。一是要大力加強應急演練工作，緊密結合業務實際和風險點，采用突擊檢查、分組競賽等多種方式開展應急演練，突出應急演練的突然性和實戰性。二是與上級單位及本行各部門之間進行縱向和橫向交流，加強交流指導力度。進一步創新工作方式，采用情況通報、經驗交流、座談會等多種形式，部署指導應急管理有關工作。