深化改革背景下農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)路徑探析

楊 俊，張曉云，湯 斌

（1.安徽科技學(xué)院法律系，安徽 鳳陽(yáng) 233100；2.安徽鳳陽(yáng)縣人民法院，安徽 鳳陽(yáng) 233100）

深化改革背景下農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)路徑探析

楊 俊1，張曉云1，湯 斌2

（1.安徽科技學(xué)院法律系，安徽 鳳陽(yáng) 233100；2.安徽鳳陽(yáng)縣人民法院，安徽 鳳陽(yáng) 233100）

研究目的：為解決農(nóng)民將宅基地使用權(quán)向本集體經(jīng)濟(jì)組織之外流轉(zhuǎn)時(shí)宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)產(chǎn)生沖突的矛盾，主張應(yīng)在承認(rèn)農(nóng)村土地集體所有的前提下,通過(guò)賦予農(nóng)民房屋所有權(quán)處分權(quán)能而保留宅基地使用權(quán)的房地分離模式，并運(yùn)用“宅基地法定租賃權(quán)”制度解決農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)問(wèn)題。研究方法：案例分析法，實(shí)證分析法。研究結(jié)果：（1）法律障礙在于：當(dāng)前的法學(xué)理論與實(shí)踐不當(dāng)?shù)貙ⅰ胺康匾惑w”原則適用于農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)實(shí)現(xiàn)場(chǎng)合；（2）“房地一體”原則在目前的法律框架下有其固定的適用范圍，在農(nóng)村宅基地有限流轉(zhuǎn)的規(guī)定下，堅(jiān)持該原則帶來(lái)的結(jié)果就是對(duì)建筑在農(nóng)村宅基地上農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)的管制。研究結(jié)論：在深化農(nóng)村土地改革的大背景下，在采取房地分離模式的基礎(chǔ)上引入宅基地法定租賃權(quán)制度來(lái)解決房屋新所有權(quán)人對(duì)宅基地的權(quán)利基礎(chǔ)問(wèn)題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

土地法；房地一體；農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)；法定租賃權(quán)

1 引言

中國(guó)現(xiàn)行的土地制度是公有私用，與此同時(shí)，法律承認(rèn)建筑在土地上的房屋作為獨(dú)立的物權(quán)客體為私人所有。在土地與房屋的關(guān)系上，中國(guó)堅(jiān)持“房地一體”原則，在這種獨(dú)特的體制下，農(nóng)民能否對(duì)其房屋所有權(quán)進(jìn)行處分在很大程度上取決于宅基地使用權(quán)的處分自由，目前中國(guó)法律對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制，在“房地一體”原則下，帶來(lái)的就是對(duì)建筑在農(nóng)村宅基地上農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)的管制。然而，在宅基地及其地上房屋的流轉(zhuǎn)問(wèn)題上，一味固守“房地一體”原則，無(wú)法真正維護(hù)農(nóng)戶(hù)利益。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）指出：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。”2014年中央一號(hào)文件依據(jù)《決定》精神，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“改革農(nóng)村宅基地制度，在保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”，探索增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入渠道。這種“賦予權(quán)利和回歸權(quán)利”的改革思路，對(duì)司法實(shí)踐中解決農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)糾紛及增加農(nóng)民收入具有積極的作用。在現(xiàn)行法下，宅基地使用權(quán)仍不可向本集體經(jīng)濟(jì)組織之外流轉(zhuǎn)，如果宅基地使用權(quán)人將其所有的房屋賣(mài)給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人時(shí)，宅基地使用權(quán)與建筑在其上的房屋所有權(quán)易主時(shí)出現(xiàn)的“房走地不走”的局面以及新房屋所有人使用宅基地的權(quán)利基礎(chǔ)問(wèn)題，成為亟需解決的現(xiàn)實(shí)矛盾。

2 問(wèn)題的提出

2.1 相關(guān)案例的梳理

隨著中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的日趨活躍，農(nóng)村宅基地上房屋買(mǎi)賣(mài)的糾紛逐漸增多，各地法院針對(duì)此類(lèi)糾紛出臺(tái)了一些指導(dǎo)性意見(jiàn)，司法實(shí)踐中處理相關(guān)案件的立場(chǎng)基本相同。

案例1：2002年12月12日，黃某（買(mǎi)方）與羅某、張某（賣(mài)方）簽訂《房屋買(mǎi)賣(mài)協(xié)議》，約定羅某、張某將其位于茅坦村的250 m2的農(nóng)村房屋賣(mài)于本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織外鄰村的黃某，雙方約定房屋的所有權(quán)、使用權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)永久性屬黃某所有，賣(mài)方并協(xié)助買(mǎi)方辦理房屋產(chǎn)權(quán)變更登記手續(xù)。雙方同時(shí)約定如遇今后政府征收開(kāi)發(fā)拆樓等一切賠償款屬黃某所有。2013年7月，因當(dāng)?shù)卣魇臻_(kāi)發(fā)，雙方就合同效力及拆遷補(bǔ)償款分配發(fā)生糾紛，黃某向法院提起訴訟①參見(jiàn)（2014）穗中法民五終字第2434號(hào)判決書(shū)。。法院在判決書(shū)中寫(xiě)道“房屋買(mǎi)賣(mài)雖然是雙方真實(shí)意思表示，但農(nóng)村房屋的轉(zhuǎn)讓必然導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，根據(jù)當(dāng)前中國(guó)的土地法律和政策，宅基地關(guān)系到農(nóng)民的基本居住條件，農(nóng)村宅基地由集體經(jīng)濟(jì)組織特定的成員使用，具有福利和保障性質(zhì)，所以獲得農(nóng)村宅基地要受到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員特定身份的限制，根據(jù)《土地管理法》第六十三條規(guī)定，雙方買(mǎi)賣(mài)違反相關(guān)法律、法規(guī)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無(wú)效。”關(guān)于房屋拆遷后的補(bǔ)償款項(xiàng)分配問(wèn)題，法院認(rèn)為，雙方已經(jīng)實(shí)際履行了《房屋買(mǎi)賣(mài)協(xié)議》，從公平合理的原則出發(fā)，拆遷補(bǔ)償?shù)目铐?xiàng)中關(guān)于建筑物價(jià)值的款項(xiàng)應(yīng)由買(mǎi)受人黃某享有，關(guān)于宅基地使用權(quán)價(jià)值的款項(xiàng)及其他應(yīng)當(dāng)由本村集體組織成員享有的補(bǔ)償款具有身份性，應(yīng)由賣(mài)方羅某和張某享有。

案例2：2000年原告王冬英與被告潘蓮娣簽訂協(xié)議，被告將已建成墻基和安建了底層樓板的宅基地二間賣(mài)給城鎮(zhèn)居民原告，由其自主建造房屋。宅基地轉(zhuǎn)讓后，建房屋費(fèi)用全部由原告承擔(dān)，實(shí)際所有權(quán)人為原告，后被告于2001年遷離了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。2014年因當(dāng)?shù)卣鞯夭疬w糾紛，二者協(xié)商不成訴至法院②參見(jiàn)（2014）句民初字第1051號(hào)判決書(shū)。。法院在判決書(shū)寫(xiě)道“原告王冬英系城鎮(zhèn)居民不符合取得爭(zhēng)議宅基地使用條件，故雙方所簽訂宅基地使用權(quán)及墻基、底層樓板的轉(zhuǎn)讓協(xié)議應(yīng)屬無(wú)效。”關(guān)于雙方損失賠償問(wèn)題，法院根據(jù)《合同法》第五十八條規(guī)定判決原告購(gòu)得被告的宅基地及墻基、底層樓板后在其基礎(chǔ)上建造了房屋，居住至今，雙方就涉案房屋的建造占有使用所形成的事實(shí)情狀及公示效果已構(gòu)成屬地正常生活的秩序之一部分，且被告戶(hù)籍已遷出，基于上述情形，該涉案房屋不適宜返還，應(yīng)保持房屋現(xiàn)狀。”

上述案例，第一個(gè)屬于非同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)，第二屬于購(gòu)買(mǎi)者為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)。這兩起案件中法院對(duì)房屋買(mǎi)賣(mài)的效力認(rèn)定，采用的都是“房地一體”的原則，即“房隨地走”，由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的不可流轉(zhuǎn)，建筑其上的房屋也不能流轉(zhuǎn)。關(guān)于損失賠償問(wèn)題，地方法院是根據(jù)最高人民法院的“人民法院工作既要符合法律認(rèn)同，又要得到社會(huì)認(rèn)同，也就是要實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一”的精神為指導(dǎo)，綜合權(quán)衡買(mǎi)賣(mài)雙方的利益，使判決既能妥善解決現(xiàn)有糾紛，還能起到制約農(nóng)民審慎處分自己房屋的積極效果。在此精神指導(dǎo)下，第一個(gè)案例中因?yàn)闋?zhēng)議的房屋已不存在，所以法院將房屋補(bǔ)償款判于買(mǎi)方，宅基地補(bǔ)償款判于宅基地使用權(quán)人。第二個(gè)案例中，由于被告戶(hù)籍已遷出本農(nóng)村集體組織，對(duì)宅基地不再享有使用權(quán)，為了維護(hù)原告的合法權(quán)益，判決房屋不予返還，實(shí)際上是承認(rèn)該案原告城鎮(zhèn)居民對(duì)該農(nóng)民房屋擁有合法的使用權(quán)。

2.2 農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同效力的認(rèn)定

農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)按照交易主體的性質(zhì)可以分為兩種：一是農(nóng)村同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的房屋買(mǎi)賣(mài)。該種房屋買(mǎi)賣(mài)只要符合法律規(guī)定的“一戶(hù)一宅”和農(nóng)村宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，司法實(shí)踐中基本上是認(rèn)定該種買(mǎi)賣(mài)行為是有效的。二是非同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)。此種情形又分為兩種情況：第一種是購(gòu)買(mǎi)者是非本村同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員；第二種是購(gòu)房者是城鎮(zhèn)居民。這兩種情形學(xué)界又存在兩種不同的觀(guān)點(diǎn)：一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為中國(guó)立法和政策并沒(méi)有禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員向非本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)村居民出售房屋，因此，其效力不應(yīng)受到農(nóng)村宅基地使用權(quán)能否轉(zhuǎn)讓的影響，而應(yīng)適用《合同法》關(guān)于有效合同要件的的規(guī)定，依法認(rèn)定其是否有效；而對(duì)于農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)居民出售房屋，因中國(guó)的行政法規(guī)和政策對(duì)其禁止，因此根據(jù)《合同法》的規(guī)定，屬于無(wú)效合同，不具有法律效力。另一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為根據(jù)《土地管理法》第六十三條規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得出讓或轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑖?guó)家對(duì)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)是嚴(yán)格限制的，并根據(jù)“房地一體”原則，從限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)事實(shí)推出國(guó)家對(duì)農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)也是嚴(yán)格限制的，是有條件的買(mǎi)賣(mài)[1]。司法實(shí)踐中，法院在審理此類(lèi)型案件時(shí)，大都采用的是第二種觀(guān)點(diǎn)。例如，《關(guān)于農(nóng)村私有房屋買(mǎi)賣(mài)糾紛合同效力認(rèn)定及處理原則研討會(huì)會(huì)議紀(jì)要》①滬高法（2004）391號(hào)。、《關(guān)于審理農(nóng)村宅基地房屋買(mǎi)賣(mài)糾紛案件的原則意見(jiàn)》②滬高法民—（2004）4號(hào)。和《關(guān)于審理宅基地房屋糾紛若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》③滬高法民—（2007）24號(hào)。都有類(lèi)似規(guī)定，農(nóng)村宅基地及其建筑其上的農(nóng)村房屋只能賣(mài)給符合條件的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，非同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員因不具有社員身份無(wú)權(quán)享有宅基地使用權(quán)而不得購(gòu)買(mǎi)建筑其上的農(nóng)村房屋，此種房屋買(mǎi)賣(mài)行為應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效。

通過(guò)上述分析，可以看出法院在認(rèn)定農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)效力時(shí)采用的是“房地一體”原則，而在處理爭(zhēng)議雙方的合法權(quán)益時(shí)，采用的卻是“房地分離”模式，而“房地分離”模式既可以維護(hù)雙方合法的權(quán)益，且能更好地起到制約農(nóng)民審慎處分自己房屋的積極效果，那么在農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)中是必須堅(jiān)持“房地一體”原則，還是可以排除適用該原則，如果可以，具體的運(yùn)行機(jī)制又該如何設(shè)計(jì)？

3 農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)與“房地一體”原則的沖突

土地與地上建筑物的相互關(guān)系，通說(shuō)存在著兩種立法體例：一是一元主義，此立法模式源于羅馬法，受羅馬法“添附”原理的影響，認(rèn)為土地上建筑物是土地的主要組成部分，建筑物本身并不是獨(dú)立的物，是依照添附原則，添附成為土地地表的重要部分，而不是一個(gè)單獨(dú)的所有權(quán)客體。19世紀(jì)德國(guó)民法典和瑞士民法采用的就是此立法體例。二是二元主義，現(xiàn)代意義的地上權(quán)打破了羅馬法的土地吸附地上物的原則，許可他人利用土地并對(duì)房屋等取得所有權(quán)。在這種情況下，二元主義學(xué)說(shuō)認(rèn)為土地與土地上的建筑物權(quán)利的主體可能同一，也可能不同一。土地和土地上的建筑物可以發(fā)生法律上的分離，二者可以相互獨(dú)立地進(jìn)入交易機(jī)制。在土地及其建筑物都屬同一人所有的情況下，同一主體同時(shí)享有土地及其建筑物的所有權(quán)，而在土地及其建筑物分屬不同人所有時(shí)，其對(duì)建筑物的所有權(quán)和土地所有權(quán)只能擁有其一，不能同時(shí)享有兩個(gè)權(quán)利客體[2]。

中國(guó)城市土地屬于國(guó)家所有，郊區(qū)和農(nóng)村土地屬于集體所有，土地上的建筑物屬于公民合法的私有財(cái)產(chǎn)，公民對(duì)其擁有所有權(quán)。從立法體例上講，中國(guó)采用的是屬于二元主義立法模式，由于人們對(duì)土地不擁有所有權(quán)，所以中國(guó)的土地與房屋的關(guān)系，在城市是國(guó)有土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)之間的關(guān)系，在農(nóng)村是宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的關(guān)系。中國(guó)立法者在立法時(shí)考慮到，房屋雖然為一獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)，而非土地的構(gòu)成部分，如果土地使用權(quán)或房屋所有權(quán)單獨(dú)處分，不論是轉(zhuǎn)讓或抵押都將導(dǎo)致土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)主體不一致的情形，進(jìn)而有可能發(fā)生權(quán)利沖突，由此可能影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定。于是，在立法上發(fā)展出“房地一體”原則，由土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的一體性，而設(shè)置了土地使用權(quán)隨房屋所有權(quán)處分而處分的“地隨房走”和房屋所有權(quán)隨土地使用權(quán)的處分而處分“房隨地走”兩種具體表現(xiàn)形式。

以此立法原則為指導(dǎo)，1990年頒布的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第三條、二十四條，1995年《城市房地產(chǎn)管理法》第三十二條，《擔(dān)保法》第三十六條，2001年《城市房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理規(guī)定》第三十一條，2007年《物權(quán)法》第一百四十六條、一百四十七條、一百八十二條都對(duì)“房地一體”原則，作出了明確規(guī)定。

3.1 農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)與“房地一體”原則

在中國(guó)實(shí)定法上，“房地一體”的規(guī)定大都用于調(diào)整城市房屋與建設(shè)用地使用權(quán)之間法律關(guān)系的法律規(guī)范中，宅基地上房屋所有權(quán)屬農(nóng)戶(hù)所有，在其各自歸屬明晰的前提下，“房地一體”原則是否適用于農(nóng)村房屋與宅基地使用權(quán)之間呢？1982 年國(guó)務(wù)院頒布的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》規(guī)定，由于買(mǎi)賣(mài)房屋而轉(zhuǎn)移宅基地使用權(quán)的，應(yīng)按照本條例的規(guī)定辦理申請(qǐng)、審查手續(xù)。隨后頒布的《土地管理法》并沒(méi)有延續(xù)“房地一體”原則，該法第六十二條第一款規(guī)定了“一戶(hù)一宅”宅基地的基本配置原則，第四款規(guī)定農(nóng)民出賣(mài)住房后，再申請(qǐng)宅基地，不予批準(zhǔn)。第六十三條只是規(guī)定了宅基地使用權(quán)不得出讓或轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑳](méi)有對(duì)房屋作出安排。在《物權(quán)法》起草過(guò)程中，全國(guó)人大法工委《物權(quán)法》草案第一百六十二條曾規(guī)定農(nóng)村的房屋只能轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部符合申請(qǐng)條件的農(nóng)民，宅基地使用權(quán)與房屋一并轉(zhuǎn)讓[3]。王利明教授起草的《物權(quán)法（草案）》第八百九十五條規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓?zhuān)课菟袡?quán)轉(zhuǎn)移的，宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)隨之轉(zhuǎn)移。梁慧星教授起草的《物權(quán)法（草案）》第四百二十五條規(guī)定，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，其地上附著物所有權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓。2004年全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議審議的《物權(quán)法》審議稿第一百六十三條也曾規(guī)定建造在宅基地上的住房轉(zhuǎn)讓的，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓?zhuān)鲜鲆?guī)定在最后審議時(shí)都被刪除了。因此，目前中國(guó)在法律、法規(guī)和政策層面并沒(méi)有規(guī)定“房地一體”原則適用于中國(guó)農(nóng)村房屋與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之間。

3.2 農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)與“房地一體”原則的沖突

“房地一體”原則的立足點(diǎn)為國(guó)有土地和城市房產(chǎn)，如將“房地一體”原則適用于中國(guó)農(nóng)村房屋與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，首先，有違物權(quán)法理之嫌。法律屬性上農(nóng)村宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，農(nóng)民對(duì)建筑在自己宅基地上的房屋擁有所有權(quán)。在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限的情況下，如果適用“房地一體”原則，農(nóng)民將不能處置自己的房屋，會(huì)妨礙其對(duì)自己房屋所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)隨著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的擴(kuò)散，作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)權(quán)能內(nèi)部要素的相對(duì)重要性發(fā)生了轉(zhuǎn)變，農(nóng)民更希望能夠?qū)ζ溥M(jìn)行收益和處分[4]。其次，違背了自愿、公平原則。在城市依據(jù)“房地一體”原則，地隨房走，房屋所有權(quán)人可以實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，獲得較大經(jīng)濟(jì)利益，但是在農(nóng)村，“房地一體”原則否定了農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋各有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的事實(shí)，將兩個(gè)獨(dú)立權(quán)利強(qiáng)行拉在一起，強(qiáng)調(diào)兩者一同處分，限制了農(nóng)民對(duì)其合法擁有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利充分、自由的行使，同時(shí)也違背了中國(guó)《民法》和《物權(quán)法》規(guī)定的平等、自愿原則。最后，阻礙了房地交換價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，限制了房屋融資功能[5]。農(nóng)村宅基地及建筑其上的農(nóng)村房屋都是不動(dòng)產(chǎn)，房屋具有獨(dú)立于宅基地之外的價(jià)值功能，在目前宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到限制的情況下，再適用“房地一體”，農(nóng)村房屋價(jià)值將不能得到充分實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村居民的融資自然也就受到了影響，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4 “房地分離”模式下農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的路徑選擇

4.1 房地分離模式——農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的前提

從自然事實(shí)和現(xiàn)實(shí)層面來(lái)看，建筑在農(nóng)村宅基地上的房屋是不能脫離集體土地而存在，本集體經(jīng)濟(jì)組織外的人購(gòu)買(mǎi)的農(nóng)村房屋如果要合法地附著在本農(nóng)村集體土地上，必須對(duì)該土地有法律上的正當(dāng)權(quán)源。當(dāng)前，學(xué)界解決農(nóng)村宅基地問(wèn)題的觀(guān)點(diǎn)大致可分為兩大派：土地所有權(quán)改革派和土地使用權(quán)改革派。土地所有權(quán)改革派又分為國(guó)有化和私有化兩種。前者主張取消現(xiàn)有的土地集體所有制，改變目前農(nóng)村宅基地所有權(quán)的主體。持此觀(guān)點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為,農(nóng)民集體沒(méi)有完整的土地所有權(quán),國(guó)家在事實(shí)上行使著農(nóng)村土地的最終處分權(quán),實(shí)行土地國(guó)有化不過(guò)是“正名”而已[6]。對(duì)此，吳敬璉提出在集體土地國(guó)有化的基礎(chǔ)上可以考慮賦予農(nóng)民999年的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，甚至永久的土地使用權(quán)[7]，即通過(guò)將農(nóng)村土地全部實(shí)行國(guó)有化，再由農(nóng)民通過(guò)一定的方式取得國(guó)有化土地使用權(quán)[8]。同時(shí)使農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)村建設(shè)用地等都?xì)w入政府管理，可以防止集體所有的土地利益因體制內(nèi)的因素而流失[9]。后者建議賦予農(nóng)民私人土地所有權(quán)，實(shí)行一定比例的農(nóng)村土地私有化，該觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為以農(nóng)戶(hù)個(gè)人土地所有權(quán)為根基的自利是最好的激勵(lì)，能最大限度地調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性[6]，有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。土地使用權(quán)改革派主張農(nóng)村土地制度改革是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)前提下的改革，不是土地私有化改革，而是對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完善[10]，在此基礎(chǔ)上允許農(nóng)村宅基地和建筑在農(nóng)村宅基地使用權(quán)上的農(nóng)民私有的房屋進(jìn)行流轉(zhuǎn)，以轉(zhuǎn)讓等方式合法地進(jìn)入流通領(lǐng)域[8]。對(duì)此，《決定》明確提出在堅(jiān)持農(nóng)村集體所有權(quán)的前提下，遵循“賦予權(quán)利和回歸權(quán)利”的農(nóng)村土地改革邏輯主線(xiàn)[11]。《決定》將農(nóng)村宅基地使用權(quán)和建筑在其上的房屋，在各自歸屬明晰的前提下，提出“房地分離”的改革思路。作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)具備保障性質(zhì)和福利性，受到特定身份的限制，不得處分，是專(zhuān)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但存在于農(nóng)村宅基地使用權(quán)上的房屋，農(nóng)民對(duì)其擁有完整的物的所有權(quán)，可以對(duì)其占有、使用、收益和處分，所以農(nóng)村房屋可以用來(lái)出租或轉(zhuǎn)讓。

因此，無(wú)論是法律規(guī)定還是政策引導(dǎo)，采取“房地分離”模式解決農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)問(wèn)題都是可行的。農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同糾紛中主張農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效，背后的大多數(shù)原因都是房屋出賣(mài)后，由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，房屋拆遷補(bǔ)償價(jià)格或房屋現(xiàn)值伴隨土地的增值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于原房屋買(mǎi)賣(mài)價(jià)格，在此種情形下，在利益驅(qū)使下出賣(mài)人往往會(huì)主張房屋買(mǎi)賣(mài)無(wú)效[12]。因此，從法律后果來(lái)看，采取“房地分離”模式，允許農(nóng)村房屋以買(mǎi)賣(mài)等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，從而認(rèn)定農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同有效，不僅有利于制約農(nóng)民隨意處分自己的房屋和宅基地，維護(hù)買(mǎi)受人的善意信賴(lài)，穩(wěn)定現(xiàn)有的房屋占有關(guān)系，而且有利于限制出賣(mài)人事后主張合同無(wú)效，違反誠(chéng)實(shí)信用原則的行為。

4.2 宅基地法定租賃權(quán)是“房地分離”模式下農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的有效選擇

4.2.1 臺(tái)灣地區(qū)法律推定租賃關(guān)系的借鑒 臺(tái)灣民法第四百二十五條對(duì)法律推定租賃關(guān)系作了具體的規(guī)定①臺(tái)灣《民法》債編第四百二十五條第一款規(guī)定“土地及其土地上之房屋同屬一人所有，而僅將土地或僅將房屋所有權(quán)讓與他人，或?qū)⑼恋丶胺课萃瑫r(shí)或先后讓與相異之人時(shí)，土地受讓人或房屋受讓人與讓與人間或房屋受讓人與土地受讓人間，推定在房屋得使用期限內(nèi)，有租賃關(guān)系。”，該條文的立法緣由是中國(guó)臺(tái)灣最高院四八臺(tái)上一四五七號(hào)判例（圖1）和七十三年度第五次民事庭總會(huì)議所確定，即“參照該判例的原判決全部裁判意旨，系認(rèn)為使用土地的房屋所有人對(duì)土地所有人應(yīng)支付相當(dāng)?shù)拇鷥r(jià)，則其法律關(guān)系的性質(zhì)，當(dāng)屬租賃。”[13]

圖1 判例基本事實(shí)Fig.1 The basic fact of the case

就中國(guó)大陸地區(qū)而言，在立法中規(guī)定宅基地法定租賃權(quán)制度是解決農(nóng)村房屋和宅基地使用權(quán)關(guān)系的一個(gè)可行的方案。基于農(nóng)村私有房屋建筑在農(nóng)村宅基地上的事實(shí)，農(nóng)村私有房屋的買(mǎi)賣(mài)如果要合法附著于宅基地上，就必須對(duì)該宅基地有法律上的正當(dāng)權(quán)源，此正當(dāng)權(quán)源可以是物權(quán)或債權(quán)。從對(duì)物的支配關(guān)系而論，物權(quán)是對(duì)物的直接支配，租賃是基于對(duì)債的關(guān)系而享有占有使用物的權(quán)利，也是對(duì)物的一種支配，但因?yàn)閭鶛?quán)契約只能針對(duì)契約相對(duì)人而主張，所以，依據(jù)債權(quán)而對(duì)物享有的占有和使用權(quán)，只是一種只能對(duì)債務(wù)人主張的相對(duì)性權(quán)利。從權(quán)利作用而論，物權(quán)比債權(quán)穩(wěn)固及受保護(hù)，但就能達(dá)成讓農(nóng)村房屋合法依附于宅基地上的目的而言，所有權(quán)、租賃權(quán)、抵押權(quán)等都能達(dá)到此目的。所以，當(dāng)事人可依據(jù)其需要，選擇最符合自己成本效益的方式。作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)，在中國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定下，農(nóng)民對(duì)其只享有占有、使用的權(quán)利，并不擁有所有權(quán)和無(wú)限的處分權(quán)，在宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)沖突狀態(tài)這種情況下，只能另尋其他權(quán)源，即法定租賃權(quán)，透過(guò)契約、請(qǐng)求權(quán)的創(chuàng)設(shè)，促成各方理性作出多贏的判斷[14]。例如，張仲寬與張景明租賃合同糾紛一案①參見(jiàn)（2014）一中民終字第08235號(hào)判決書(shū)。中，雙方于1999年10月1日簽訂《無(wú)限期租用房產(chǎn)協(xié)議書(shū)》，合同約定：“因張仲寬到外地養(yǎng)老，現(xiàn)將03-0082號(hào)房屋租賃給城鎮(zhèn)居民張景明使用，租用宅基地使用費(fèi)為3500元。房屋修繕及改裝和將來(lái)基地費(fèi)用由張景明負(fù)責(zé)。”法院從“房地一體”原則出發(fā)認(rèn)定該案件是“一種變相的農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)，屬于無(wú)效的買(mǎi)賣(mài)合同”。但從“房地分離”角度來(lái)看，該案件租賃契約成立要件的主體和客體都合法，張仲寬作為房屋所有人，有權(quán)處分其所有物，合同的內(nèi)容是房屋租賃給城鎮(zhèn)居民張景明使用，雙方設(shè)定的是租賃關(guān)系，承租人張景明享有了對(duì)租賃物的占有使用權(quán)，無(wú)違法情形，也并未發(fā)生租賃的房屋所有權(quán)或租賃的宅基地使用權(quán)的移轉(zhuǎn)。

4.2.2 宅基地法定租賃權(quán)的制度設(shè)計(jì) 宅基地法定租賃權(quán)是由法律規(guī)定該非集體成員對(duì)該農(nóng)村房屋依附下的宅基地，在房屋存續(xù)的年限內(nèi)享有法定租賃權(quán)，出賣(mài)人在此期間不得向買(mǎi)受人主張宅基地使用權(quán)，但可以請(qǐng)求法定收益權(quán)，費(fèi)用可以由雙方當(dāng)事人協(xié)商，該法定租賃關(guān)系可以在房屋滅失或房屋依附的農(nóng)村宅基地所有權(quán)被國(guó)家征收或征用時(shí)消失。該制度在設(shè)計(jì)上是在宅基地上增加了一個(gè)對(duì)宅基地享有債權(quán)的權(quán)利人，該債權(quán)的性質(zhì)是租賃權(quán)。

宅基地法定租賃權(quán)在實(shí)踐應(yīng)用中有兩個(gè)方面的問(wèn)題應(yīng)予重視：其一是宅基地法定租賃權(quán)下農(nóng)村房屋登記問(wèn)題。確權(quán)登記是農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)的前提，將登記作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的公示方法，但對(duì)農(nóng)村宅基地采用登記對(duì)抗主義，規(guī)定宅基地使用權(quán)可依審批而設(shè)立。實(shí)踐中，中國(guó)大量農(nóng)村房屋就是以占有和使用的方式“宣告”其對(duì)房屋的所有權(quán)，沒(méi)有進(jìn)行登記，正如案例二中的判決“雙方間就涉案房屋的建造占有使用所形成的事實(shí)情狀及公示效果已構(gòu)成屬地正常生活的秩序之一部分”。同時(shí)農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓也多不辦理登記，導(dǎo)致司法實(shí)踐中出現(xiàn)了大量因拆遷補(bǔ)償?shù)壤骝?qū)動(dòng)，賣(mài)房農(nóng)民反悔請(qǐng)求確認(rèn)房屋轉(zhuǎn)讓無(wú)效的案例。2008年頒布的《房屋登記辦法》將農(nóng)村房屋登記的類(lèi)型區(qū)分為初始登記、變更登記和轉(zhuǎn)移登記。實(shí)踐中根據(jù)農(nóng)村房屋是否踐行初始登記又分為未登記的房屋和已登記的房屋。在邏輯上，變更登記、轉(zhuǎn)移登記的前提是標(biāo)的房屋已登記。《房屋登記辦法》第八十三條規(guī)定對(duì)合法建造房屋申請(qǐng)房屋所有權(quán)初始登記應(yīng)提交的材料做了具體規(guī)定，第八十七條規(guī)定受讓人為非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，申請(qǐng)農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，房屋登記機(jī)構(gòu)不予辦理，但法律、法規(guī)另有規(guī)定除外。通過(guò)上述分析可以看出在不動(dòng)產(chǎn)登記方面中國(guó)仍然是貫徹“房地一體”原則，雖明確了農(nóng)村房屋必須登記，但受讓人為非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，申請(qǐng)農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，房屋登記機(jī)構(gòu)不予辦理，不利于保證權(quán)利人的合法權(quán)益。2015年3月1日起實(shí)施的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第五條規(guī)定了集體土地所有權(quán)、房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)和宅基地使用權(quán)都必須進(jìn)行登記；第十四條規(guī)定因買(mǎi)賣(mài)、設(shè)定抵押權(quán)等申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)登記的，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人雙方共同申請(qǐng)。該條例對(duì)農(nóng)村房屋登記中可能存在的房地分離狀況有所預(yù)見(jiàn)，并沒(méi)有延續(xù)《房屋登記辦法》的“房地一體”原則，但條例都是原則性條款，真正落地需要操作細(xì)則。如《條例》并沒(méi)有對(duì)農(nóng)村房屋和宅基地使用權(quán)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、操作辦法等進(jìn)行闡釋和細(xì)化，這還有待于有關(guān)部門(mén)制定更完備的細(xì)則來(lái)保障相關(guān)權(quán)益，做到法理與實(shí)踐的完美結(jié)合，實(shí)現(xiàn)房地分離，確保法規(guī)的可適用性，達(dá)到建筑在宅基地上的農(nóng)民私房建成了就可以登記，登記了就能自由買(mǎi)賣(mài)，從而實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)和農(nóng)民私有房屋的物權(quán)性質(zhì)[15]。其二是宅基地法定租賃權(quán)下農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償問(wèn)題。法定租賃權(quán)解決的是在農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)過(guò)程中非集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)宅基地使用權(quán)行使法定權(quán)利的問(wèn)題，但是當(dāng)農(nóng)村宅基地被征用或征收，建筑在其上的農(nóng)村房屋被拆遷時(shí)，由于中國(guó)各地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不一樣，拆遷補(bǔ)償依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)也是不一樣，這使拆遷補(bǔ)償款的分配面臨許多困惑。如果依據(jù)房屋的價(jià)值和宅基地的價(jià)值分別給予補(bǔ)償，那么非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村私有房屋后分得補(bǔ)償款時(shí)是沒(méi)有問(wèn)題的。如前述案例一法院從公平合理的原則出發(fā)，將拆遷補(bǔ)償?shù)目铐?xiàng)中關(guān)于建筑物價(jià)值的款項(xiàng)判決由買(mǎi)受人享有，關(guān)于宅基地使用權(quán)價(jià)值的款項(xiàng)及其他應(yīng)當(dāng)由本村集體組織成員享有的補(bǔ)償款，因其具有身份性，判決由賣(mài)方享有。但是，在法律租賃關(guān)系下的農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)，當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)宅基地使用權(quán)的享有與否予以分配時(shí)，就極易發(fā)生糾紛，因?yàn)榇藭r(shí)宅基地使用權(quán)歸村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員由于房屋買(mǎi)賣(mài)行為成為建筑在宅基地上房屋所有權(quán)新的享有者，同時(shí)新的房屋所有權(quán)者基于法律租賃關(guān)系對(duì)宅基地使用權(quán)在法定期間享有租賃權(quán)。在這種情形下，如果當(dāng)事人在訂立買(mǎi)賣(mài)合同時(shí)有約定，補(bǔ)償款的分配可以按照當(dāng)事人約定處理；如果沒(méi)有約定，因房屋買(mǎi)受人是有償取得法定租賃權(quán)的，此時(shí)如協(xié)商不成，糾紛可以由法官按照公平原則綜合衡量雙方的損失，將補(bǔ)償款在宅基地使用權(quán)人與法定租賃權(quán)人之間進(jìn)行分配。

5 結(jié)語(yǔ)

中國(guó)法律尚未對(duì)“宅基地法定租賃權(quán)”作出規(guī)定，法律命題的正當(dāng)性和合理性永遠(yuǎn)都根源于社會(huì)的現(xiàn)實(shí)生活[16]。建立在農(nóng)村宅基地上的房屋是農(nóng)民非常重要的私有財(cái)產(chǎn)，是農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)的重要保障，隨著中國(guó)戶(hù)籍改革和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，農(nóng)村私有房屋買(mǎi)賣(mài)日益增多，引發(fā)的糾紛也越來(lái)越多。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從原則上轉(zhuǎn)變立法政策的方向,承認(rèn)農(nóng)村土地集體所有的前提下,通過(guò)賦予農(nóng)民房屋所有權(quán)處分權(quán)能而保留宅基地使用權(quán)的房地分離模式，引入“宅基地法定租賃權(quán)”制度，即通過(guò)購(gòu)買(mǎi)房屋取得相應(yīng)的宅基地使用權(quán)的非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，其不能無(wú)償使用，必須向宅基地使用權(quán)人交納一定的法定的租金。這不僅有助于解決農(nóng)民私有房屋所有權(quán)與集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地所有權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地使用權(quán)之間的纏繞關(guān)系，而且在保證宅基地原有的用途、維持宅基地集體所有的性質(zhì)前提下，為增加農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入開(kāi)辟了一條新途徑。

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（本文責(zé)編：陳美景）

Pathway for Rural House Transactions in the Context of Deepening the Reform

YANG Jun1，ZHANG Xiao-yun1，TANG Bin2
（1. Department of Law, Anhui Science and Technology University, Fengyang 233100, China; 2. Anhui Fengyang People’s Court, Fengyang 233100, China）

The purpose of the paper is to discuss the pathway for rural house transactions in the context of deepening the reform of rural land institutions. Method of case study was employed. The results indicate that 1） the main legal barriers is that theoretically and practically misuse the so-called “combined land use right and house ownership” to the rural house transfer. 2） The “combined land use right and house ownership” principle under the current legal framework has its fixed scope of application. However, if apply the principle to rural homestead transfer, a constrained market situation is resulted for the rural house transfer. It is concluded that it has important practical significance that introduces the homestead legal rights system to solve the problems of housing rights constraint in the context of deepening the reform of rural land institutions.

land law; the real estate integration; rural building business; statutory tenancy

F301.11

A

1001-8158（2015）06-0067-08

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.06.009

2015-01-09

2015-05-20

安徽省高校省級(jí)人文社科重點(diǎn)基金項(xiàng)目“我國(guó)土地發(fā)展權(quán)法律制度研究”（SK2014A221）；安徽高校省級(jí)優(yōu)秀青年人才基金重點(diǎn)項(xiàng)目“宅基地流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新及法律規(guī)制研究”（2013SQRW046ZD）階段性成果。

楊俊（1976-），男，河南新蔡人，講師。主要研究方向?yàn)橥恋胤▽W(xué)。E-mail: yangjun13637038775@163.com