工業用地市場及工業與居住用地比價研究綜述

趙 松，李 超

（中國土地勘測規劃院，北京 100035）

工業用地市場及工業與居住用地比價研究綜述

趙 松，李 超

（中國土地勘測規劃院，北京 100035）

研究目的：以工業地價與居住地價的比較關系為核心，梳理總結已有研究成果，為落實“十八大”關于建立“比價機制”的要求提供研究參考。研究方法：文獻資料法，對比分析法。研究結果：匯總并比較了國內外在工業用地市場、供應、價格等領域的研究重點和代表性觀點，總結了在“比價”領域的測算方法與實證思路。研究結論：建立“比價機制”關鍵在于建立科學合理的市場配置資源和價格形成機制，盲目確定“比價掛鉤關系”或將陷入政府干預市場的困境。

土地經濟；工業地價；比價機制；土地供應；政府干預

自《物權法》頒布實施以來，工業用地通過“招拍掛”方式供應成為法定要求，從而加快了中國工業用地配置的市場化進程。與相對成熟的商業、住宅用地市場相比，工業用地市場仍存在諸多特殊性和不完善之處。近年來工業用地低成本擴張與建設用地前期取得成本（以征地費用為主）快速上漲的矛盾日益突出，地方政府以一次性高價出讓商、住用地彌補工業用地低價招商引資“虧空”的“經營模式”引發諸多社會問題。在此背景下，黨的十八屆三中全會提出了“建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格”[1]的具體要求。工業與居住用地之間是否存在理論上的比價關系？基于現實市場條件，如何建立合理比價？本文圍繞“工業、居住地價”以及與之密切相關的工業用地“市場”、“政策”等內容，對國內外研究成果、觀點進行收集分析，旨在啟發思路、提供借鑒，以利于開展深入研究。

1 工業用地市場一般現狀及其在社會經濟發展中的重要作用

1.1 工業用地市場現狀梳理

（1）工業園區位置偏遠、價格相對較低是各國的普遍規律，雖然與經典理論描述的分布模型有所不同，但符合現代社會、人文、經濟發展特征。按照阿隆索的單中心城市土地利用模式，各業用地在空間上的分布從中心到外圍依次為金融業、商業、工業、住宅、郊區農業；工業所能支付的地租能力高于住宅，其位置分布與住宅相比，也更接近城市中心[2-3]。現代土地利用中，國內外多數地區均表現為工業用地的價格低于城市住宅，分布遠離城市中心，這與規劃導向（如“退二進三”）、污染控制、道路通達以及企業對集聚效應和居民對生活服務設施便利度的追求相關，有其客觀合理性[4-7]。以地租理論、收益理論[8]解釋市場現狀，工業用地給業主帶來的直接獲利能力普遍低于商品住宅，因此地價較低；若以工業地價橫向比較，中國較發達國家和地區更顯偏低[9-11]。

（2）中國工業用地供應量占比遠高于多數國家和地區。 與國外工業用地“量價雙低”（相對于住宅用地而言）相比[12-13]，中國工業用地供應“量高價低”是普遍認可的現狀[14-15]。蔡軍等對中國近20 年來城市居住與工業用地供應規模比例進行了統計分析，發現面積比呈“倒V”型，出讓制度改革、政績考核及現有的稅收體制導致地方政府2002 年之后的供地偏好轉變，產生了低價、超量供應工業用地與高價、縮量供應居住用地的傾向[16]。此外，多位學者均提及國外工業用地平均占比一般為城市用地的5%—15%，住宅和服務業用地占比為60%—70%，而中國在城市化過程中工業用地達30%—40%，住宅用地僅占20%—30%，工業用地超量供應明顯[17-19]。

1.2 對工業用地在社會經濟發展中的作用認知

在此領域國內外研究觀點頗為相似，普遍認為工業用地上承載的工業生產對稅收、就業貢獻明顯，從長遠來看，對服務業及人民生活的正向溢出效應顯著，是經濟健康發展不可或缺的重要因素[4-7，20-27]。

（1）后工業化城市對工業用地的重視有所提升。Phillips Preiss Shapiro公司等為哥倫比亞規劃辦公室提供的咨詢報告[12]中認為占土地總面積5%的工業用地,在數量上明顯不足，提出后工業化城市在規劃及相關政策上應考慮長遠發展,為工業用地保留必要的空間。洛杉磯城市規劃和社區重建辦公室在報告[21]中引用了該市總體規劃的要求，即必須“積極地為現有、新興及遷入重建的企業提供充足的適用土地”，并測算了滿足公民居住需求所需的政府花費（基礎配套、生活服務等）占政府支出的65%—75%，但其給政府帶來的稅收等收入僅占總收入的25%，而工商業給政府帶來的財政收入則遠高于其所需的政府投入，提出政府必須在供應工業和居住用地方面做好平衡。Ploegmakersa.H等[20]基于行為經濟學視角，采用結構化訪談、問卷調查等方法，分析了荷蘭城市一級政府在工業用地供給中的行為模式，結論顯示，在工業用地市場上，刺激或引導經濟發展是影響政府決策的主要因素。此外，如前所述，多數國外發達城市工業用地規模占比遠低于中國，但來自這些城市的研究紛紛表達了必須重視工業，通過規劃調整等為經濟健康發展保留（或增加）必要規模的工業用地，控制工業向居住等其他用途轉變的觀點[4-6，12-13，20-25]。其中，洛杉磯城市規劃和社區重建辦公室撰寫的報告[21]附件中還就美國15個城市的工業用地利用及規劃、政策特點與要旨等進行了梳理比較，為進一步開展國際比較研究提供了詳細線索。Barrie Needham等[4]則通過微觀經濟學模型，在企業層面研究了土地和其他生產要素間的可替代性，認為對制造業而言，生產工藝對空間的特殊要求以及擴大再生產對相鄰土地的偏好，使得土地的可替代性較低，企業為了在一個地方長期生產經營，保留一部分富余的土地具有經濟效率性；作者以荷蘭某區域內334家企業分別于1998、2000、2004、2007時點的數據分析證明了當受限于土地空間預留不足、生產擴張的成本不經濟時，企業會選擇遷址。

（2）中國地方政府對工業用地供應的偏好原因復雜。除看重工業對服務業乃至整體經濟溢出效應這一國內外共性原因外[26-28]，長期以來GDP導向的“政績驅動”、“政府間競爭”、“土地財政”等也是不可忽視的“客觀”原因[29-33]，此領域的學術觀點表達多歸結于制度缺陷。例如，陶然[18]認為，不進行實質性改革，難以實現十八大提出的調整工業與居住用地比價等目標；萬江[34]認為造成工業用地市場諸多問題的根源并非地方政府的謀利沖動，也不是中央的管制不力，而在于土地制度設計不當，以“配額式指標”為手段的土地用途管制和城鄉二元所有制結構，人為割裂了建設用地市場，在不同領域采取有區別的價格策略，且三者之間缺乏自由流動無法實現資源的有效配置。

2 工業地價的影響因素及形成機制

2.1 國外研究以市場機制為背景，側重于傳統地價理論與技術范疇的定量化研究

工業用地市場化程度高，價格信號的形成和變動現象更接近于傳統地價理論的解釋范疇，即使在工業用地政策改進的建議方面，也僅包括規劃、稅收、金融支持等，罕有直接操縱地價的表述[6，20-25]。因此，國外研究在此領域少有獨特的視角，多集中于采用實證方法，分析或論證傳統價格影響因素對工業地價的影響深度。

（1）在研究模型上，大多沿用特征價格模型和多元統計模型。Lock和Rutherford[35]選用多元線性結構模型（LISREL）進行研究，通過聯立方程式分析工業不動產價格與其假設決定變量的關系，發現在1987—1991年達拉斯—沃斯堡地區工業不動產的價格主要與當地市場潛力、不動產本身屬性和區位有關。Thompson和Tsolacos[36]的研究表明工業用地價格是決定工業租金的重要因素，認為工業地價受土地供需市場的影響明顯，而嚴格的規劃控制也是導致區域工業地價變化的原因，在產業的土地成本中，開發成本和租金都占有較大比例。William與Ronald[37]采用多元格蘭杰因果方法建立了模型，通過實證研究發現流動性基礎和工業投資在工業不動產價格中的格蘭杰因果關系，并分析了工業不動產價格前后變化，認為市場未必能夠及時反映貨幣政策變化，因此工業不動產市場未必都是效率的。P.Aragones-Beltran等[38]將基于MCDA的網絡層次分析法（ANP）引入工業不動產價格影響因素的研究上有所應用。

（2）在數據選擇方面，除使用實際交易數據外，也有學者用工業不動產的詢問價格代替實際交易價格。Ambrose[39]采用特征價格模型檢驗土地本身的物理特性和區位特點對工業用地價格的影響，指出做出這種替代的原因在于獲取真實交易數據較為困難，且這種替代在以前的研究中有先例，并用樣本數據回歸方法證明了詢問價格與實際交易價格相關性較強。

2.2 國內研究以政府干預為背景,側重于博弈論和行為經濟學視角的綜合分析

長期以來，國內工業用地市場的復雜和“異象”引起了廣大學者的關注，這種“中國式特殊”觸發了該領域研究思想的活躍，從傳統的地價影響因素分析轉向政府競爭中的行為模式和機制運行分析,其中涉及定量化分析的大多以博弈論模型和成本—效益模型為工具。

（1）博弈模型較好解釋了地區間的低價競爭機制。秦興龍[31]利用博弈模型分析了長江三角洲地區城市間的工業用地出讓競價模式，認為即使在理智決策的情況下，納什均衡模型的博弈結果也與決策者特別是率先降價者的初衷相背離，獲取投資的競爭使該區各城市均有理由選擇降低土地出讓價格。吳宇哲[40]證明了低地價競爭是政府的個體理性，但會導致集體非理性,提出地方政府應承擔因低地價而引發的所有社會成本。王賀嘉等[30]構建了策略版和競次版兩類地方政府的競爭模型，并以2003—2006年地市級土地出讓價格數據進行實證研究，結果表明，地方政府存在競次到底的占優策略，并無激勵去改變策略，從而導致工業地價長期保持在較低水平上。張清勇[41]將投資環境信號引入地方政府競爭的博弈模型中,提出了低價競爭雖然可能帶來正向收益，但同時會向外界釋放出“投資環境惡劣“的負面信號，信號的強度可用競爭中提出的最高地價補貼額與本地所能提供的補貼額之差度量；同時，作者基于鄉鎮撤并、統一管轄后原鄉鎮間的惡性競爭明顯降低、工業地價水平回升的實證分析，提出了工業地價惡性競爭背后的產權邏輯值得深入研究。同時，也有其他學者采用博弈分析方法從政府與政府、政府與企業兩個方面揭示工業地價出現零地價甚至是負地價的原因[50]。

（2）成本—效益方法定量化揭示了工業用地綜合收益的真實水平。徐躍紅等[42]以北京市工業園區為例,除了建立博弈模型外，增加了成本—效益分析方法，分別分析了政府作為土地所有者（所有者代表）和社會管理者不同角色時, 其收益和成本的不同構成，政府采取何種傾向取決于其在兩個角色收益函數中的權衡選擇，認為對普通工業園區來說,園區間博弈是低價的主要原因,而對于國家級園區而言，成本—效益分析更宜解讀其地價形成機制。劉揚[43]采同了與前者相同的成本—效益分析框架，利用2008年度上海市南匯區5幅工業用地進行了實證測算，結果顯示，考慮遠期收益，在較短的時間里（不超過5年）工業用地帶來的總收入至少與總成本是持平的，有些項目在短期內就能給政府帶來相當高的凈收益。

3 工業地價合理水平及各業用地比價關系初步探索

雖然十八大首次從國家層面明確提出了工業與居住用地的“比價”問題，但對工業用地的合理定價，特別是工業與住宅用地的比價關系，在之前已有不少研究涉及，十八大之后，也有研究進一步跟進。

3.1 關于工業與商住用途地價的比價研究多停留在現象描述，缺少合理性判斷標準

除內涵各異的市場交易數據外，中國城市地價動態監測系統基于同質可比的模型持續監測了全國主要城市各業用地的價格變化，為此類研究提供了較好的基礎數據。利用上述數據分析中國商、住、工各業用地價格水平與增長率變化的文章較多，但均未給出具有一定共識的判斷其合理比價的標準[7，44，51]，其中曹清鋒等[44]雖然測算了工業用地“均衡價格”，并以其與住宅用地交易價格相比作為判定“合理比價”的標準，但因未考慮現行市場中住宅用地交易價格是否“合理”，而存在方法上的缺陷。薛白[45]證明了不同類型土地在價格及其增長上的結構性偏離并不能從市場基本面角度得到充分解釋，并提出在工業地價負向偏離其理論水平的同時，商業和居住地價存在正向偏離其理論地價的可能。也有研究利用計量經濟學和統計學方法，檢驗工業地價走勢與傳統范式中重要影響因素的關系，發現彈性系數、相關性等指標總體呈現矛盾、混亂的特征，以此佐證中國工業地價違背傳統理論與客觀規律性[46-47]。

3.2 關于工業地價理論水平的測算方法，從成本核算到基于收益理論的實證探索不斷深入

工業用地價格不應低于土地取得成本、開發成本及相關稅費之和是基于成本核算的最樸素的觀點[2]，也是中國現行工業用地出讓最低價標準的測算思路[48]。此外，通過生產函數模型或其他綜合核定方法測算土地收益進而還原為價格，也是傳統地價理論中最能反映地價本質意義的測算方法。近年來，多位學者利用上述思路開展了測算中國工業用地在特定區域內“理論價格”的實證研究[47，49]。林堅等[49]利用2007年國家級開發區企業的調查數據，以10%的還原利率貼現得到工業用地要素價格，并證明土地交易價格普遍低于要素價格，高于最低價標準。曹清鋒[44]等通過類似方法，基于2003—2012 年35個大中城市的面板數據，測算了工業用地“年均衡價格”。楚建群等[14]以北京、成都2011年的數據為例，核算工業、住宅用地帶來的長期綜合收益，將其按5%的折舊率貼現，再與出讓價款相加，分別測算工業、住宅用地出讓給城市帶來的整體收益，結論顯示，工業用地的綜合收益是工業用地出讓價格的20余倍，是居住用地綜合收益的兩倍之多。

4 結論與討論

4.1 結論

國內外學者、管理者在工業用地供應領域所持觀點頗有相似之處，但在價格領域的關注重點有所不同，其原因主要在于經濟、市場的發育階段不同，運行機制和面臨的問題均存較大差異。總體而言，可得到以下初步結論：（1）工業用地價格相較于商住用地偏低既有可溯源于地價理論上的一般規律性，內生于社會經濟階段特征的發展性，又有制度機制作用下的變異性。除其地租支付能力較低外，在中國，土地供應的結構性失衡也是低地價的重要形成因素。（2）對于工業用地在社會經濟發展中地位的認知，國內外觀點基本一致；地方政府為吸引或留住企業而極盡努力開展區域競爭并非中國獨有，但在競爭手段上有所不同；低價競爭模式在市場經濟環境下不具可操作性，故僅在中國這種政府可直接操縱價格的機制下成為“個體理性”的重要表達方式。（3）合理確定工業用地和居住用地的比價關系，前提是作為比較基礎的一方其市場價格理性，而就中國現狀而言，制度層面的缺陷導致工業和住宅用地市場均存在一定失范，致使價格信號偏離，確定量化判別標準尚需謹慎。

4.2 討論

筆者的輔助調研還表明，不同背景下的研究者，其視角、側重、傾向性觀點有所不同，這種差異不僅表現在國內與國外的區域差異上，還表現在學者與管理者①除上述公開發表的學術觀點外，課題組還通過座談形式了解來自于各級國土管理部門部分管理人員的觀點，在此不作逐一列述。兩類群體的立場差異上。特別是關于“建立比價機制”，本次雖未收集到國外研究成果，但國內已有學者在此方面進行了積極探索。與之相較，在國內土地管理者群體中，對此多持謹慎態度，罕有積極實踐的意愿。究其原因，一是土地市場領域的兩對“低—高” 現象（即低價征地VS高價賣地，低價供應工業用地VS高價拍賣住宅用地）長期存在，引起了學者從學術角度深入探究的興趣；二是基層管理者結合自身的管理或政策執行經驗，更多地顧忌于改變現狀的現實可操作性[52]。

筆者認為，中國工業與住宅用地的價格差異更多源于行政干預與非市場機制結合下的變異性，開展比價機制研究，關鍵在于促進正常、理性市場機制的形成，設計與市場配置資源的決定性作用相吻合、與全球化競爭背景下發展中國家參與再分工目標相協調的土地管理秩序框架。否則，簡單測算和建立工業與住宅地價之間的“比價掛鉤關系”，可能再次陷入行政干預市場的困境。當然，通過實證和系統研究，比較不同發展階段、不同制度機制下的國家、地區或城市間的工業與住宅比價水平，探尋理論上的“合理”比價關系，具有重要意義。

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（本文責編：仲濟香）

Review on Studies of the Industrial Land Market and the Comparison of Industrial and Residential Land Price

ZHAO Song, LI Chao
（China Land Surveying and Planning Institue, Beijing 100035, China）

The purpose of this study is to summarize the main viewpoints on industrial land market and the relationship between industrial and residential land price so as to provide a reference for establishing the “Price comparison mechanism”, which is required in the 18th CPC National Congress Report. Methods of literature review and comparative analysis are employed. The results include the collection of research focus and representative points in the related fields and the summarization on the calculating methods and the empirical research on the “Price comparison mechanism”. The paper concludes that establishing the “Price comparison mechanism” depends on the land resource allocation mechanism and pricing mechanism. Otherwise, linking the industrial and residential land value regardless of legal basis will direct to a dilemma of “government intervention with the market”.

land economy; industrial land value; price comparison mechanism; land supply; government intervention

F301.3

A

1001-8158（2015）06-0004-07

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.06.001

2015-01-04

2015-04-16

國土資源部軟科學研究“土地管理制度改革綜合研究”（201406）。

趙松（1972-）， 女，北京人，研究員。主要研究方向為土地經濟、土地政策 。E-mail: zsnoni@sohu.com