中國海外經濟利益維護機制探析

王發龍

（山東大學政治學與公共管理學院，濟南 250100）

經濟學研究

中國海外經濟利益維護機制探析

王發龍

（山東大學政治學與公共管理學院，濟南 250100）

近年來，中國海外經濟利益面臨著地區局勢動蕩、貿易保護主義抬頭、投資風險上升、海上運輸通道受困等多重威脅，敏感性和脆弱性與日俱增而屢遭重損。二戰后，歐美大國逐漸構建起完備的海外利益維護機制，為海外經濟利益的發展與安全提供了有效保障。中國應借鑒西方國家維護海外經濟利益的歷史經驗，從戰略框架搭建、國內立法與政府機構設置、國際機制改革與創建、海外軍事力量投射與運用、民間力量培育等層面著力，構建海外利益維護機制以提升維護海外經濟利益的合法性與有效性。

海外經濟利益；維護機制；西方國家

近年來，中國海外利益在快速發展的同時面臨著不斷增多的現實威脅和潛在風險，海外利益維護已至刻不容緩之勢。十八大報告強調：“堅定維護國家利益和我國公民、法人在海外合法權益。”［1］學界已開始關注海外利益問題，但中國海外經濟利益維護機制尚缺乏充分的理論研究。本文基于對中國海外經濟利益威脅因素和西方國家海外經濟利益維護經驗的分析，提出了中國海外經濟利益維護機制。

一、中國海外經濟利益面臨的主要威脅

全球化時代，海外利益的發展與安全面臨著多重威脅。根據威脅來源，海外經濟利益的威脅因素概分為三類（表1）。其中，體系性威脅和地區性威脅多是潛在的、長久的威脅，領域性威脅多為現實的、直接的威脅。目前，中國海外經濟利益面臨的風險主要是領域性的現實威脅：

（一）利益所在國政局動蕩

近年來，中國海外利益所在國（所在地）發生的內戰、黨派斗爭、種族沖突及其導致的政治局勢動蕩、社會環境混亂等問題，成為威脅中國海外經濟利益發展與安全的主要風險之一。自實施“走出去”戰略以來，中國對市場開拓、海外投資、能源開發和基礎設施建設等海外利益目的地的選擇，逐漸從東南亞、北美、西歐向風險較高、局勢動蕩的非洲、中東和東歐等地轉移。比如，中東和北非地區能源儲備豐富，約占全球石油儲量的57％和石油出口量的70％，這對中國的能源供應和能源安全具有重要的戰略意義。2011年2月16日以來，利比亞國內局勢持續動蕩，致使35 860名在利的中國公民撤離，50個大型中資項目慘遭188億美元的巨大經濟損失。再如，自2013年11月21日烏克蘭暫停與歐盟簽署聯系國協定以來，烏國內政局的動蕩有不斷升級之勢，這直接影響了中烏兩國在經貿、軍事、農業等領域合作關系的進展。其中，中國在烏克蘭數百億美元的投資、涉及300萬公頃的“農田租賃”項目和金額達30億美元的“貸款換玉米”計劃等項目的進展難免受阻。為此，審慎選擇投資目的地，保障在政局動蕩國家的海外經濟利益的安全已成為中國外交亟須解決而又不可回避的現實問題。

表1 中國海外經濟利益的威脅因素

（二）利益相關國的貿易保護主義

加入世貿組織以來，中國對外貿易實現了跨越式發展。其中，年度貨物進出口總額由2001年的42 183.6億元增至2013年的258 212.3億元（圖1）。目前，中國已成為全球最大的貨物貿易國，是120多個國家的最大貿易伙伴。2008年世界金融危機爆發以來，中國與他國的貿易爭端、貿易摩擦逐漸復雜化、常態化，中國亦成貿易保護主義的主要目標。據商務部數據顯示，2002年至2012年，中國應對國外貿易救濟措施案842起，涉及金額736億美元。其中，西方大國成為對華采取貿易保護主義的主要國家。2009年，美國發起對華貿易調查29起，涉及金額76億美元。2009年12月30日，美國國際貿易委員會裁定對華油井管加征10％-16％的關稅，涉及金額27億美元，是迄今為止金額最大的美國對華貿易制裁案。2010年6月至9月，歐盟對中國數據卡展開反傾銷、保障措施和反補貼立案調查，涉及1 000余家中國企業，涉及金額41億美元，是迄今為止中國所遭的最大貿易救濟調查。客觀而論，世界經濟復蘇乏力致使全球貿易環境持續惡化，中國對外貿易的敏感性和脆弱性日漸凸顯，面臨著不斷增多的反傾銷、反補貼、貿易救濟措施、技術貿易措施和環境貿易措施等方面的威脅，不僅阻礙了中國對外貿易的健康發展，還影響了世界經濟的復蘇進程。

圖1 2001-2013年中國年度貨物出口總額

（三）海外投資風險日益增加

聯合國貿發組織《2013年世界投資報告》顯示，2012年中國對外直接投資840億美元，是僅次于美國和日本的世界第三大對外投資國。自實施“走出去”戰略以來，中國企業在金融衍生品、期貨投資、基礎設施等領域的海外投資在獲得巨大經濟收益、擴大國際競爭力的同時，面臨著全球性和地區性的金融危機、經濟危機，利益所在國的市場變化、政策變動和安全審查以及領域性的利率風險、物價風險、外匯風險等多重風險的威脅。比如，2007年美國次貸危機引發的全球金融危機嚴重威脅了中國海外投資的發展與安全，致使部分中資企業損失慘重（表2）。2010年4月27日，中國國際貿易促進委員會發布的《中國企業對外投資現狀及意向調查報告》顯示，僅有13％的海外中資企業未受此次金融危機的影響。華黎明表示，“近千億虧損讓人觸目驚心，實際上這還是冰山的一角，中國對外投資真實存在的風險要比現在已經暴露的大得多。”［2］可見，如何規避各類投資風險、營造良好的投資環境以保障海外投資安全，已成為中國政府和海外投資者亟待應對的重大現實問題。

表2 近年中國企業海外投資虧損主要案例

（四）海上運輸通道安全受困

“海洋使其本身成為最重要和最惹人注目的是其可以充分利用的海上航線……受各種原因的制約，只能選擇其中某些作為航線。”［3］目前，中國海上運輸通道安全主要面臨兩大威脅：一方面，大國的軍事存在威脅著海上運輸通道的安全。奧巴馬政府表示：“美軍將保持穩定的海外軍事存在，包括例行部署和雙邊以及多邊的訓練演習。”［4］目前，美國在其控制的16個海洋咽喉要道附近部署了大量軍事基地，其中，美國在迪戈加西亞島駐守大量軍力，使中國在印度洋的運輸面臨著美軍的監視和威脅。2000年，印度的《海洋新戰略構想》提出，印度通過建立強大的海軍控制通往印度洋的蘇伊士運河和馬六甲海峽等七大戰略通道，將直接威脅中國在該地的航運安全。另一方面，海盜和劫匪等非法勢力威脅著海上運輸通道的安全。近年來，中國對外能源依賴度大幅提升，50％的石油靠海外進口且其中80％依賴海上運輸，而海盜活動猖獗的亞丁灣、印度洋和馬六甲海峽又是中國能源運輸的要道。為此，中國人員和船只屢遭海盜的侵襲。其中，2008年1至11月，中國航經亞丁灣的1 265艘船舶有83艘被海盜侵襲。隨著海外經濟利益的拓展，如何保障人員、貨物和能源的海上運輸安全已成為中國的重要外交任務。

作為新興大國，中國的海外利益發展歷程較短、海外利益維護經驗不足。為更好地維護海外經濟利益，中國應了解、借鑒西方國家維護海外經濟利益的路徑機制和歷史經驗。

二、西方國家維護海外經濟利益的路徑與機制

二戰后，西方國家大多從構建國家安全戰略、完善法律制度和政府機構、建立國際經濟機制、布設海外軍事力量、培植非政府力量等方面拓寬了海外經濟利益維護路徑，形成了完備的海外經濟利益維護機制。

（一）將海外經濟利益維護列為重要戰略議題

二戰后，西方國家的戰略決策層高度重視海外經濟利益維護問題，大多將保障海外經濟利益的發展與安全列入國家安全戰略框架。對大國而言，發展和維護海外經濟利益通常占據國家戰略的核心。2010年5月，奧巴馬政府發布的《國家安全戰略》報告中提出，安全、繁榮、價值觀和國際秩序是美國的四大利益。為應對21世紀的復雜威脅與挑戰以維護海外經濟利益，必須“整合能夠推進國家利益的各種能力”［5］。1994年，法國的《國防白皮書》提出，“海上戰略能源和物資補給線的安全與暢通是與國家根本利益息息相關的戰略利益”［6］。俄羅斯雖非經濟強國，但維護海外經濟利益乃其主要外交任務之一。2004年，時任俄外長的安德烈·杰尼索夫（Andrei Denisov）表示：“我們在海外市場必須充當堅決維護生產商和出口商利益的忠實執行者。俄羅斯外交部和經濟發展部的對外使命是充當海外經濟利益發展的急先鋒。”［7］67對中小國家而言，海外公民安全是海外利益維護的重點，海外經濟利益雖非國家安全戰略的核心但仍是重要的戰略議題。比如，2007年，波蘭頒布的《波蘭共和國國家安全戰略》報告提出，將“保持較強的國際地位和有效推進海外利益”視為“其他較為重要的國家利益”［8］29-30。

（二）依靠國內立法和機構建設維護海外經濟利益

二戰后，國內立法成為西方國家維護海外利益的顯著特點，他們在對外貿易、海外投資、對外援助等方面的立法，為海外經濟利益安全提供了法律保障。其中，西方國家為維護海外公民的人身安全和經濟權益，制定了有關領事保護的法律法規。2005年，美國發布的《美國法典》（第22篇《對外關系與交往》）中的《外交事務管理》《美國公民在外受到重大災難或意外時的處理程序》等條款，規定了海外公民的權利和總統、國務院等機構的職責。為保障海外投資的發展與安全，美國除先后制定《共同安全法》《海外反腐敗法》等法律之外，還設立了海外事務管理局、海外安全顧問委員會等相應的政府機構，為海外投資者提供資金、保險和信息等方面的管理和服務。2008年海外安全顧問委員會以報告的形式列舉了對非洲投資的不利因素，即非洲主要城市不斷上升的犯罪率、尼日爾三角洲的綁架事件、蘇丹達爾福爾問題、索馬里海盜及商業和金融欺詐［9］，從危機預警、應急管理等方面消減了美國在非的投資風險。再如，2004年6月14日，日本參眾兩院通過了《國民保護法》。12月14日，日本公布了“國民保護基本指針”要點，明確了政府機構的職責和緊急事態的應對措施等規定。

（三）借助國際機制維護海外經濟利益

在雙邊國際機制方面，西方國家通過與利益相關國簽訂雙邊的投資保護協定、自由貿易協定、稅收協定等保障海外經濟利益安全。二戰后，西方國家開始推行友好通商航海條約、投資保證協定、促進和保護投資協定等雙邊條約。1962年，德國首次與馬來西亞簽訂了促進和保護投資協定，以實體性和程序性規定維護兩國的私人直接投資。在多邊國際機制方面，西方國家建立了以國際貨幣基金組織、世界銀行和世界貿易組織為支柱的國際經濟機制。奧巴馬政府的《美國國家軍事戰略》提出：“美國利益與更加廣泛的國際穩定體系緊密相連，該體系包括聯盟、伙伴關系和多邊機制。”［10］美國憑其在國際經濟機制中的主導地位，以推行貿易自由化、鞏固美元國際地位等方式保障海外經濟利益安全。無獨有偶，“二戰以來，英國的許多帝國利益是在諸如英聯邦、主要國際金融機制、北約、聯合國和近年來的歐盟等許多新的、廣為國際社會認可的國際組織的旗號下獲得的。”［11］異于美英等國的是，俄羅斯偏于借地區機制發展海外利益。近年來，俄羅斯尋求在波羅的海國家理事會、巴倫支海委員會、俄羅斯-阿拉伯商務理事會等地區組織內建立國家商業理事會，通過爭取上述組織的商業會員資格來保障海外經濟利益的發展與安全。［7］28

（四）運用軍事力量維護海外經濟利益

二戰后，軍事力量仍是西方國家維護海外利益的重要選擇。托馬斯·弗里德曼（Thomas L Friedman）坦言：“離開看不見的拳頭，市場這只看不見的手將永遠不起作用。離開麥道公司（F-15戰斗機的制造者），麥當勞就不能蓬勃發展。保障硅谷科技在世界發揮作用的看不見的拳頭，叫作美國陸軍、空軍、海軍和海軍陸戰隊。”［12］美國對軍事力量的投射和運用有多種方式，部署海外軍事基地乃其維護海外經濟利益的重要戰略依托。《2013財年美軍基地結構報告》顯示，美國在全球40多個國家部署了598個海外軍事基地［13］，為能源運輸、海上商船、遠海補給等提供軍事保障。作為世界軍事強國，俄羅斯亦高度重視軍事對海外經濟利益的保障作用。《俄聯邦2020年前海洋學說》提出，“海上軍事活動事關俄在世界海洋的國家利益和安全，屬國家的最優先方向。”普京曾表示，俄羅斯海軍的任務是保障海洋經濟權益，保護世界大洋上俄羅斯的經濟利益［14］。作為較早拓展海外經濟利益的老牌國家，英國仍未放棄以武力為市場開拓、獲取原料和遠洋貿易保駕護航的傳統。英國《2007年度政府改革報告》提出，將國防部工作與軍事開支作為維護全球利益的重要支柱。波蘭為消減公民和海外利益面臨的各種威脅，提出其軍隊應具有海外行動乃至向海外派兵的能力［8］35。

（五）發動非政府力量維護海外經濟利益

西方國家的公民社會較發達，跨國公司、行業協會、商會等非政府力量是維護海外利益的重要輔助力量。非政府力量與政府通常保持著技術性和政策性的互動關系，他們有意無意地參與海外經濟利益維護，政府機構也有意發動非政府力量來實現海外利益。其中，傳統大國有借非政府力量維護海外經濟利益的傳統。1600年12月，英國成立東印度公司并準予其貿易特許、發行貨幣和組建軍隊等特權，使其成為英國開拓商品市場、獲取資源能源的得力工具。二戰后，美國為促進海外投資的發展，通過與利益相關國舉行談判、簽訂協議、提供援助等方式保障海外私人投資者和跨國企業的安全。現實表明，美國跨國公司在對外貿易、海外投資方面發揮了無可代替的作用，成為保障美國海外經濟利益安全的重要主體。作為新興經濟體，印度亦注重發揮企業、商會、智庫等非政府力量在海外經濟利益維護中的作用。2003年6月，印度前大使基尚·拉納（Kishan S Rana）表示，過去30年印度通過調整外交機制來服務海外經濟利益。其中，商會和智庫成為外交機制的延伸，在消減國外經濟制裁和開展二軌外交方面發揮了重要作用，此即獨特的“印度公司現象”，外交部應使其機制化或大力推廣。［15］

三、中國海外經濟利益維護機制

西方國家海外利益發展的歷史與現實表明，多元的維護路徑、完備的維護機制是海外經濟利益安全的有效保障。為更好地保障海外經濟利益的發展與安全，中國應構建完備的海外經濟利益維護機制。

（一）構建海外經濟利益維護的戰略框架

海外利益安全是關涉國家發展的戰略問題，海外經濟利益維護機制需以國家戰略為統領。西方國家的戰略決策層高度重視海外經濟利益維護問題，大多將海外公民、對外貿易、能源運輸等視為戰略議題。隨著對外貿易、海外投資的迅速發展，中國應將海外經濟利益維護提至國家戰略高度，為海外經濟利益安全提供戰略保障。首先，秉持促進海外經濟利益發展的戰略。改革開放是中國海外經濟利益生成與發展的主要內在驅動力。全球化時代，中國應秉承改革開放、“走出去”和“引進來”等戰略，為海外經濟利益發展提供戰略支撐。其次，明確海外經濟利益維護的重心和目標。對快速崛起的中國而言，保障海外公民、對外貿易、能源開采的安全是當下海外經濟利益維護的重心，追求在領域性、地區性和全球性經濟機制中的話語權、決策權乃至主導權是不應放棄的長遠利益與戰略目標。再次，提升海外經濟利益維護路徑的綜合性與層次性。后冷戰時代，中國海外經濟利益面臨著復雜的現實威脅和潛在風險，既應從提升國家綜合實力、改革與創建國際機制、加強國際文化交流等層面增強國家維護海外經濟利益的能力，又要強化海外華僑、跨國公司和民間組織等利益主體的自我維護能力。

（二）加強法律制度與政府機構的建設

法律制度是海外利益維護的合法框架與重要手段。中國早已重視海外經濟利益維護問題，但尚未制定關于海外利益維護的完整法律體系。胡錦濤曾強調：“要增強我國海外利益保護能力，完善相關法律法規，健全預警和快速反應機制”［16］。為此，中國應建立健全關于海外利益維護的法律體系和制度保障。立法保護是西方國家維護海外利益的重要方式，中國亦應出臺《對外援助法》《對外投資法》《能源安全法》等法律，完善政策協調、危機預警、應急管理、保險補償等制度，引導和規范人員、商品和資本的跨境流動，為海外經濟利益安全提供法律保障和制度支撐。此外，中國應加強相關政府機構的建設和協調。海外利益維護是一個復雜而艱巨的任務，需多個相關機構的參與和協作。目前，中國對海外經濟利益的管理分散于多個機構，存在職能交叉、管理混亂和執行力差等問題，難以提升海外經濟利益維護的有效性。為此，中國應健全大部制和部際協調機制，建立海外事務管理局或海外利益安全局等專門性、綜合性的管控機構，統合外交部、商務部、國防部等涉外部門，加強政策協調、風險評估、信息搜集等方面的協作。

（三）增強對國際機制的運用、改革與創建

目前，中國海外利益維護倚重雙邊外交、雙邊合作而對國際機制的運用不甚充分。十六大報告強調：“我們將繼續積極參與多邊外交活動，在聯合國和其他國際及區域性組織中發揮作用，支持發展中國家維護自身的正當權益。”［17］作為國際社會的后來者，中國首先應加強運用現行國際機制，借國際組織、國際協約之力消減海外利益的威脅。比如，中國應繼續參與聯合國框架內的護航行動、維和行動和反恐行動，保障海外公民、對外貿易、能源運輸的安全。其次，應推進改革不合理的國際機制，提升其合法性與有效性。中國應推動世貿組織、國際貨幣基金組織等經濟治理機制改革，消減海外經濟利益發展的結構性障礙，使新興國家的政治訴求與經濟權益得到制度保障。再次，應積極參與創建國際機制，解決國際經濟治理中的“制度失靈”和“制度赤字”等問題。中國應繼續推進上海合作組織、二十國集團、金磚國家開發銀行等國際機制的建設，提升在地區性和全球性國際機制中的話語權，從根本上保障海外經濟利益安全。隨著綜合國力的提升，中國應在國際機制的運用、改革和創建等環節上奮發有為，提升海外經濟利益維護的合法性與有效性，以消減他國的錯誤認知和戰略疑慮。

（四）強化軍事力量的投射與運用

軍事力量是各國維護海外利益的堅強后盾和根本保障。中國堅持走和平發展道路，反對動輒訴諸武力或以武力相威脅，但并未放棄以武力維護國家利益的決心和意志。習近平強調：“我們愛好和平，堅持走和平發展道路，但決不能放棄正當權益，更不能犧牲國家核心利益。”［18］“和平”表達了中國的意愿，實現和平發展不僅需以強大的國防能力保障國家安全，還要以軍事力量維護海外利益的安全。冷戰后，中國海外公民和法人的合法權益、能源產地、石油運輸線、貿易通道不斷遭到恐怖主義、海盜和劫匪等不法勢力的威脅。加強海外軍事力量投射以打擊和威懾各種威脅，成為中國海外經濟利益維護的正當需求和無可回避的現實選擇。2013年國防白皮書《中國武裝力量的多樣化運用》指出：“開展海上護航、撤離海外公民、應急救援等海外行動，成為人民解放軍維護國家利益和履行國際義務的重要方式。”［19］為此，中國應在強化軍事力量建設的同時，增強海外軍事力量的投射和運用，在國際法和聯合國安理會等合法框架內以參與維和行動、海上護航、反恐合作、聯合軍演等方式，為海外經濟利益安全提供堅強后盾。

（五）充分發揮民間力量的輔助作用

海外經濟利益有其不同的主體和層次，分屬于公民利益、法人利益和國家利益。其中，公民、企業和非政府組織等民間力量是發展與維護海外經濟利益的重要主體。西方國家海外經濟利益維護的實踐表明，跨國公司、行業協會、商業安保公司等非政府力量成為國家維護海外經濟利益的有效輔助力量，不但減輕了政府的壓力、提升了效率，還消減了公權力的浪費和低效運用。改革開放以來，中國民間力量的跨境流動日漸增加，快速拓展著國家的利益疆界。比如，全球有3000多萬華僑，他們既是增進中國與利益相關國關系的紐帶，促進海外經濟利益拓展的重要力量，亦是易于遭到排華、反華等威脅的弱勢群體。目前，中國的民間力量發展尚不成熟，政府是海外利益維護的絕對主導力量，民間力量尚缺乏較強的自我維護能力和保護意識。為此，政府應在法律、政策、資金、信息和安保等方面，為民間力量提供充分的支持和保障，增強不同利益主體間的合作與協調，發揮他們在發展與維護海外經濟利益中的積極性、主動性和創造性，形成以政府為主導、以民間力量為輔助的海外利益維護體系。

四、結語

國家海外經濟利益維護機制的構建和實施與其綜合實力、國際地位以及海外利益發展狀況等因素密切相關。對新興大國而言，海外經濟利益維護應當借鑒傳統大國的歷史經驗，更要探索符合自身國情和國際形勢的新型路徑。對中國而言，海外經濟利益的有效維護當以完善海外經濟利益維護機制為要，但其核心在于構建具有戰略性、前瞻性和導向性的海外利益維護戰略。

［1］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗［N］.人民日報，2012-11-18.

［2］林曉.企業海外投資虧損近千億［EB/OL］.華夏時報網，2012-02-10.

［3］［美］馬漢.海權對歷史的影響［M］.安常容，等，譯.北京：解放軍出版社，1998：26.

［4］Department of Defense.Sustaining U S Global Leadership：Priorities for 21st Century Defense［R］.Washington，2012.

［5］The White House.National Security Strategy［R］.Washington，2010.

［6］洪兵.國家利益論［M］.北京：軍事科學出版社，1999：209.

［7］Andrei Denisov.How the MFA Promotes Russian Business Interests Abroad［J］.International Affairs，2004，（4）.

［8］汪段泳.海外利益實現與保護的國家差異：一項文獻綜述［J］.國際觀察，2009，（2）.

［9］中華人民共和國商務部.美國發布對非洲投資的五大不利因素［EB/OL］.商務部門戶網，2008-01-03.

［10］Department of Defense.The National Military Strategy of the United States of America：Redefining America’s Military Leadership［R］.Washington，2011.

［11］Ashley Jackson.Empire and Beyond：The Pursuit of Overseas National Interests in the Late Twentieth Century［J］.English Historical Review，2007，（499）：1353-1354.

［12］Thomas L Friedman.A Manifesto for the Fast World［N］.New York Times Magazine，1999-03-28.

［13］Department of Defense.Base Structure Report Fiscal Year 2013Baseline（A Summary of the Department of Defense’s Real Property Inventory）［R］.Washington，2012.

［14］王立東.國家海上利益論［M］.北京：國防大學出版社，2007：43.

［15］Kishan S Rana.Economic Diplomacy：Making the Most of Success［EB/OL］.（2003-06-23）http://www.rediff.com/money/2003/jun/23specl.htm.

［16］第十次駐外使節會議在京舉行［N］.人民日報，2004-08-30.

［17］江澤民.全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面：在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告［N］.人民日報，2002-11-08.

［18］習近平.進一步關心海洋認識海洋經略海洋推動海洋強國建設不斷取得新成就［N］.人民日報，2013-08-01.

［19］中華人民共和國國務院新聞辦公室.中國武裝力量的多樣化運用［EB/OL］.新華網，2013-04-16.

〔責任編輯：馮勝利〕

D523-3

A

1000-8284（2015）04-0119-06

2014-11-14

國家社科基金青年項目“金融危機后新興經濟體參與全球經濟治理的挑戰及我國對策研究”（11CGJ007）

王發龍（1984-），男，山東費縣人，博士研究生，從事國際政治理論研究。