國外遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)政策發(fā)展現(xiàn)狀

□ 王鴻燕 史紹雨

國外遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)政策發(fā)展現(xiàn)狀

□ 王鴻燕 史紹雨

隨著遙感技術(shù)的蓬勃發(fā)展，衛(wèi)星數(shù)據(jù)的應(yīng)用拓展到社會生活的方方面面。到目前為止，各國紛紛出臺了遙感數(shù)據(jù)政策，對衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)的應(yīng)用進行規(guī)范和管理。我國的遙感事業(yè)進入了一個嶄新的全速發(fā)展期，亟需建立起一整套適合中國國情的遙感數(shù)據(jù)政策，以適應(yīng)我國日益蓬勃的遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展需求

遙感衛(wèi)星技術(shù)是指根據(jù)電磁波的理論，應(yīng)用衛(wèi)星上搭載的各種傳感儀器對遠距離目標所輻射和反射的電磁波信息，進行收集、處理，并最后成像，從而對地面各種景物進行探測和識別的一種綜合技術(shù)。國際上衛(wèi)星遙感技術(shù)的迅猛發(fā)展，將人類帶入了一個多層、立體、多角度、全方位和全天候?qū)Φ赜^測的新時代。隨著遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)分辨率和精度的日益提高、獲取途徑的日益便捷，遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)的應(yīng)用更加廣泛和深入。當前，全球約有51個國家擁有或者運營著高分辨率衛(wèi)星遙感系統(tǒng)，并廣泛用于國家安全、土地利用、資源開發(fā)、環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)保護、科學(xué)研究和減災(zāi)救災(zāi)等領(lǐng)域。出于國家安全和外交利益考慮，以及發(fā)展本國遙感產(chǎn)業(yè)的需要，美國、法國、德國、日本、印度等國家紛紛制定了相關(guān)的遙感數(shù)據(jù)政策，對衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)分發(fā)與應(yīng)用進行規(guī)范和管理。隨著我國改革的不斷深入，“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想的提出，以及對相關(guān)國家、地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資，對高分辨率衛(wèi)星影像數(shù)據(jù)的需求都將與日俱增。我國的遙感衛(wèi)星事業(yè)已經(jīng)進入高速發(fā)展期，這種發(fā)展的新常態(tài)需要逐步建立起一整套適合中國國情的遙感數(shù)據(jù)政策，以適應(yīng)我國日益蓬勃的遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展需求。

出于國家安全和外交利益考慮，以及發(fā)展本國遙感產(chǎn)業(yè)的需要，美國、法國、德國、日本、印度等國家紛紛制定了相關(guān)的遙感數(shù)據(jù)政策

國外遙感數(shù)據(jù)政策發(fā)展特點及趨勢

日益重視遙感政策制定，紛紛出臺相關(guān)法規(guī)和政策，以提高國際競爭力和規(guī)范國內(nèi)市場

隨著對地觀測技術(shù)的高速發(fā)展，衛(wèi)星遙感技術(shù)已經(jīng)成為衡量一個國家科技發(fā)展水平的重要尺度。現(xiàn)在不論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都十分重視衛(wèi)星遙感技術(shù)的發(fā)展。衛(wèi)星數(shù)據(jù)尤其是高分辨率衛(wèi)星數(shù)據(jù)的廣泛應(yīng)用，也為各國國民經(jīng)濟、政治、軍事、科學(xué)、文化和社會發(fā)展提供了極大的支撐服務(wù)。各國政府希望通過先進的衛(wèi)星遙感技術(shù)為國家經(jīng)濟騰飛提供強大的推動力和可靠的戰(zhàn)略決策依據(jù)，由此形成的對成熟數(shù)據(jù)政策框架的強烈需求也促使各國政府將遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)政策的制定提上日程，擁有衛(wèi)星遙感能力的大多數(shù)國家正在著手或準備著手進行遙感立法。

從各國政府制定遙感政策的初衷來看，主要集中在三個方面：第一，規(guī)范國內(nèi)遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)的管理、分發(fā)、應(yīng)用、出口和服務(wù)等相關(guān)事宜，促進本國衛(wèi)星遙感事業(yè)的發(fā)展；第二，保持或增強自身的優(yōu)勢地位，提高在航天遙感領(lǐng)域的競爭能力；第三，保障國家安全和外交政策利益不受侵害。可以看到，已經(jīng)頒布的相關(guān)法案和政策，在不同程度上起到了以上作用，也對于全球衛(wèi)星遙感事業(yè)的發(fā)展起了較為積極的推動作用。

大力扶持遙感衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)，全面推動遙感衛(wèi)星技術(shù)發(fā)展和數(shù)據(jù)應(yīng)用，全球衛(wèi)星遙感商業(yè)化水平日益提高

各國政府通過制定有利政策、經(jīng)濟資助等手段大力扶持遙感衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尤其是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，通過放開政策限制、制定扶持計劃、提供需求保障、明確政府機構(gòu)和商業(yè)機構(gòu)之間的管理和運作關(guān)系等手段，鼓勵和支持商業(yè)遙感衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政府根據(jù)發(fā)展需求不斷調(diào)整政策，為遙感衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更多商機。經(jīng)濟上，政府則通過直接補貼私營公司、簽署采購合約、預(yù)付資金等方式推動商業(yè)遙感產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以支持商業(yè)遙感衛(wèi)星地面系統(tǒng)升級。同時，政府放寬對商業(yè)衛(wèi)星數(shù)據(jù)的許可證發(fā)放限制，首發(fā)的高分辨率圖像、更多新型衛(wèi)星數(shù)據(jù)和差異化服務(wù)模式將成為傳統(tǒng)運營商保持高額利潤的制勝法寶。

以美國為例，奧巴馬政府在2010年6月28日公布的新的《美國國家航天政策》中強調(diào)，將“致力于航天活動商業(yè)化”。根據(jù)新政策，未來美國將為商業(yè)界提供更多參與航天活動的機會，并承諾政府部門與商業(yè)部門是合作的關(guān)系，不是競爭關(guān)系。同時提出將實施各種激勵機制鼓勵航天活動商業(yè)化的發(fā)展。奧巴馬政府新太空探索政策指出，未來將由商業(yè)部門提供美國近地軌道載人和貨物運輸服務(wù)。這是美國太空探索戰(zhàn)略有史以來最大的一次變化。私營公司將成為研發(fā)制造航天器的主力，NASA則扮演“監(jiān)工”的角色。在這種政府大力扶持的良好環(huán)境下，近l0年來衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)市場平均以每年20%以上的速度增長，商業(yè)衛(wèi)星遙感增值服務(wù)市場已成為繼通信衛(wèi)星后的第二大應(yīng)用領(lǐng)域，并逐步朝著產(chǎn)業(yè)化的方向發(fā)展。

加強遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)的共享能力，逐步放寬數(shù)據(jù)獲取和流通的限制條件

各國政府一直致力于遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)的共享，尤其是科學(xué)領(lǐng)域的共享應(yīng)用。如美國政府在科學(xué)數(shù)據(jù)管理方面采取了兩種不同的數(shù)據(jù)共享管理機制：政府擁有、產(chǎn)生和政府投資產(chǎn)生的數(shù)據(jù)納入“完全與開放”的共享管理機制；私營公司投資產(chǎn)生的數(shù)據(jù)納入“平等競爭”市場化共享管理機制。兩種機制互相補充，促進全社會對科學(xué)數(shù)據(jù)的共享和廣泛應(yīng)用。在民用方面，提出了“保證盡最大可能使民用航天采購過程和能力建設(shè)不出現(xiàn)重復(fù)”的航天方針。

對于利用遙感影像開展科學(xué)研究的社會公益性事業(yè)應(yīng)用，各國政府通過遙感數(shù)據(jù)共享機制減少數(shù)據(jù)分發(fā)費用。近幾年來，全球環(huán)境問題的研究與監(jiān)測需要持續(xù)不斷的空間信息的支持，需要國際間的數(shù)據(jù)交換和持續(xù)監(jiān)測。美國航空航天局（NASA）和歐洲航天局（ESA）推出的衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)共享以及低價商業(yè)分發(fā)，極大促進了遙感影像應(yīng)用于研究全球性環(huán)境變化等社會公益性事業(yè)。

隨著全球數(shù)據(jù)共享水平的不斷提高，各國政府尤其是具有領(lǐng)先地位的國家逐步放寬了對于商業(yè)衛(wèi)星影像銷售和分發(fā)的限制門檻，這種限制的放寬不僅體現(xiàn)在分辨率上，還體現(xiàn)在獲取的影像類型上。在光學(xué)衛(wèi)星數(shù)據(jù)方面，在短短的不到20年的時間里，美國商業(yè)遙感公司可銷售的衛(wèi)星影像分辨率從最初的10米提高到了0.5米，而在之后也逐步突破了0.5米的限制規(guī)則；而在雷達衛(wèi)星數(shù)據(jù)方面，美國放寬了對商業(yè)雷達衛(wèi)星許可證的限制，將之前禁止出售雷達成像數(shù)據(jù)的分辨率從3米放寬到1米。

在保證國家安全和外交政策利益的前提下，加大航天遙感出口，擴大國際合作范圍

不可否認，國家安全和外交利益的保障在各國遙感政策制定中是首要考慮的問題。在商業(yè)數(shù)據(jù)的銷售和分發(fā)中，對于威脅到國家安全和外交政策利益的可能性，各國都有相關(guān)政策進行嚴格的數(shù)據(jù)管控，限制對某特定區(qū)域進行數(shù)據(jù)采集和/或分發(fā)，或者延遲分發(fā)等。

在當今相對穩(wěn)定的國際社會環(huán)境下，各國政府利用航天出口、擴大國際合作等途徑來刺激國內(nèi)衛(wèi)星遙感技術(shù)的提升，同時緩解衛(wèi)星遙感產(chǎn)業(yè)長久以來因同質(zhì)化競爭造成的產(chǎn)業(yè)利潤率增長緩慢等問題。隨著數(shù)據(jù)共享的逐步實現(xiàn)，全球遙感市場聯(lián)盟將繼續(xù)擴大，民用遙感衛(wèi)星計劃的國際合作將成為主流。各遙感公司都通過分布在全世界的代理商開展對外銷售。

美國新版《國家航天政策》中突出國際航天合作的主題，以期進一步擴大合作領(lǐng)域范圍，強調(diào)，“美國一直致力于擴展航天活動的國際合作，并將在空間科學(xué)和探索、對地觀測、氣候變化研究及環(huán)境數(shù)據(jù)共享、減災(zāi)以及空間碎片監(jiān)測和認知等領(lǐng)域最大限度地尋求國際合作活動”。

國外政策對我國民用衛(wèi)星政策發(fā)展的啟示

“十二五”期間，我國高分辨率對地觀測系統(tǒng)重大專項開始逐步實施，高分一號、高分二號衛(wèi)星陸續(xù)成功發(fā)射，標志著我國的遙感事業(yè)進入了一個嶄新的全速發(fā)展期。隨著遙感衛(wèi)星正在由科研星、試驗星運行向業(yè)務(wù)化運行方式發(fā)展，衛(wèi)星遙感的應(yīng)用模式也從政府化、行業(yè)化向商業(yè)化、大眾化模式發(fā)展。

2014年10月，國務(wù)院總理李克強在主持召開國務(wù)院常務(wù)會議時表示，要逐步引導(dǎo)民間資本投資寬帶接入網(wǎng)絡(luò)建設(shè)運營，參與國家民用空間設(shè)施建設(shè)，研制、發(fā)射和運營商業(yè)遙感衛(wèi)星。這將成為我國衛(wèi)星遙感產(chǎn)業(yè)發(fā)展和商業(yè)化的一個良好契機。因此，借鑒國外遙感衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)發(fā)展和數(shù)據(jù)政策的相關(guān)經(jīng)驗，加快我國衛(wèi)星遙感政策制定的步伐，將是我國遙感產(chǎn)業(yè)規(guī)范有序發(fā)展的有力保證。

重視遙感政策制定規(guī)范行業(yè)行為

鑒于航天技術(shù)和遙感衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟和科技進步中的重要推動作用，政府和相關(guān)部門應(yīng)當重視遙感政策的制定，從國家層面開展頂層設(shè)計和遙感政策體系的規(guī)劃工作，對衛(wèi)星遙感發(fā)展給予必要的政策支持，創(chuàng)造良好的政策法規(guī)環(huán)境，以規(guī)范衛(wèi)星遙感產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展。

同時，引導(dǎo)市場的正確走向，穩(wěn)步促進商業(yè)遙感衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同步推進衛(wèi)星遙感商業(yè)化。對現(xiàn)行的衛(wèi)星遙感系統(tǒng)、以及將要發(fā)展的特別是高分辨率對地觀測系統(tǒng)、新型衛(wèi)星系統(tǒng)給予明確政策，使衛(wèi)星數(shù)據(jù)的獲取、分發(fā)以及接入和輸出都有據(jù)可依，保護國家經(jīng)濟利益、外交安全。

優(yōu)化統(tǒng)籌國內(nèi)資源形成發(fā)展合力

高分辨率遙感衛(wèi)星研制、發(fā)射和地面運營投入巨大，需要衛(wèi)星運營商進行多渠道籌資。

由于我國衛(wèi)星遙感產(chǎn)業(yè)尚處于成長初期，其增長率和短期回報相對較低，需要相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)有長遠眼光和社會責任感的集團公司或大型企業(yè)，以戰(zhàn)略勇氣和魄力來進行投資決策。

商業(yè)遙感衛(wèi)星應(yīng)用需要充分利用這一產(chǎn)業(yè)發(fā)展機會，推出具有大視野、高平臺的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)頭羊，從衛(wèi)星系統(tǒng)、地面系統(tǒng)以及數(shù)據(jù)加工和渠道分發(fā)等方面統(tǒng)籌國內(nèi)各級優(yōu)勢資源，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，并積極引進戰(zhàn)略投資者，抓住時機，為中國遙感產(chǎn)業(yè)開創(chuàng)一片新天地。

以推進應(yīng)用為導(dǎo)向放寬使用限制

隨著遙感應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的不斷壯大，衛(wèi)星遙感的巨大市場潛力和牽引效益越來越明顯。在各項積極政策的支持和引導(dǎo)下，遙感衛(wèi)星在我國社會生產(chǎn)和生活各領(lǐng)域的應(yīng)用不斷擴大，我國民用遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)的應(yīng)用工作也取得了顯著成績。

為了保持現(xiàn)有的發(fā)展勢頭，2012年12月，國家發(fā)展與改革委員會、國家財政部面向全國發(fā)布了《關(guān)于2013年組織實施衛(wèi)星及應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項的補充通知》（發(fā)改辦高技〔2012〕3581號）。《補充通知》中強調(diào)要重點支持高分辨率衛(wèi)星遙感技術(shù)應(yīng)用、衛(wèi)星技術(shù)綜合應(yīng)用服務(wù)示范，優(yōu)先支持由企業(yè)牽頭、采用社會化服務(wù)模式、示范意義重大的項目，著力推動自主衛(wèi)星數(shù)據(jù)在國民經(jīng)濟相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域和重點地區(qū)發(fā)揮重要作用；支持高分辨率遙感小衛(wèi)星的自主研制及應(yīng)用，鼓勵開展衛(wèi)星遙感商業(yè)應(yīng)用模式創(chuàng)新。

隨著高分辨率衛(wèi)星數(shù)據(jù)的激增和數(shù)據(jù)獲取日益國際化，社會各領(lǐng)域?qū)πl(wèi)星數(shù)據(jù)特別是高分辨率遙感數(shù)據(jù)的需求顯著增長，政府、企業(yè)、公眾甚至個人對衛(wèi)星數(shù)據(jù)的類型、覆蓋范圍、可用性和可靠性等方面的要求也越來越高。

同時，希望衛(wèi)星數(shù)據(jù)能充分共享且獲取渠道暢通，獲取手段便捷且易于再開發(fā)利用，利用程度高且效益明顯。因此，以往那種對外數(shù)據(jù)封鎖、對內(nèi)限制分發(fā)的思路在當今社會是不可取的。在國家的政策引導(dǎo)下，以推動遙感衛(wèi)星應(yīng)用為導(dǎo)向，鼓勵國內(nèi)廣大用戶積極使用民用衛(wèi)星數(shù)據(jù)，支持數(shù)據(jù)應(yīng)用服務(wù)，扶持企業(yè)積極參與拓展衛(wèi)星數(shù)據(jù)的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。

此外，還應(yīng)從政策上鼓勵國內(nèi)對不低于國際商用分辨率數(shù)據(jù)的開發(fā)與利用，以及對國家和政府擁有的遙感系統(tǒng)在政策允許范圍內(nèi)向公眾免費平等開放使用。

穩(wěn)步拓寬國際市場加強國際合作

通過政府及國際組織間交流和合作機制，我國與巴西、法國、挪威、瑞典、南非、美國、加拿大、澳大利亞等國以及國際空間與重大災(zāi)害國際憲章、國際衛(wèi)星對地觀測委員會等組織和機構(gòu)加強交流與合作，積極推進遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)在國外落地，擴大國產(chǎn)遙感衛(wèi)星國際化應(yīng)用領(lǐng)域。

從2007年至目前，我國政府已經(jīng)與巴西、南非以及泰國政府簽署多個國際遙感衛(wèi)星合作協(xié)議，在此基礎(chǔ)上，我國成功實現(xiàn)CBERS衛(wèi)星在南非落地和環(huán)境減災(zāi)衛(wèi)星A星在泰國分發(fā)服務(wù)。

國際遙感衛(wèi)星商業(yè)化已經(jīng)形成規(guī)模，高分辨率遙感數(shù)據(jù)不斷涌入市場，但是目前關(guān)于遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)全球分發(fā)的政策還沒有制定。建議在符合國家安全和外交政策前提下，依據(jù)我國現(xiàn)行法律，鼓勵通過競爭向外國政府和商業(yè)用戶提供遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)，加強國際間的合作與交流，提升我國遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)的應(yīng)用水平和規(guī)模。■

（作者單位分別為國家測繪地理信息局衛(wèi)星測繪應(yīng)用中心、.武漢大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院）