新形勢下推進海防建設工作的思考

吳建紅 黃春宇 劉昌龍

新形勢下推進海防建設工作的思考

吳建紅 黃春宇 劉昌龍

海防是建設海洋強國戰略和實現中華民族偉大復興的重要組成部分和基本安全保障，在機遇與挑戰并存、矛盾與威脅凸顯的關鍵時期，必須認清形勢，銳意進取，勇于作為，敢于擔當，以改革創新的精神，加強對海防發展建設的科學籌劃和戰略指導，充分利用國內外各方面的有利條件，克服體制障礙，破解發展難題，豐富時代內涵，提高運用效益，努力探索建設中國特色海防的方法和途徑，不斷推動我國海防事業創新發展。

國防建設 海防建設 戰略防衛 海上管控

作者：吳建紅，海軍司令部作戰部處長，海軍上校；黃春宇，海軍指揮學院戰略教研室副主任，海軍上校；劉昌龍，73111部隊博士后工作站在站博士后，中校

習近平主席深刻指出，邊海防工作是治國安邦的大事，關系國家安全和發展全局。新中國成立后，黨中央、國務院、中央軍委高度重視海防建設，始終將其作為安邦興國的戰略基礎，軍地各級各部門和廣大人民群眾持續奮斗，建成了較為穩固的海防體系，為國家經濟社會發展和穩定發揮了重要的保障作用。

一、新形勢下海防面臨的新挑戰

當今世界，國際體系進入加速演變和深度調整時期，正面臨大變局、大調整、大分化、大整合，各種國際力量圍繞權力和利益再分配的斗爭十分激烈。亞太地區正逐步成為世界地緣戰略的重心、國際戰略競爭的焦點和矛盾摩擦集中多發地。我國地緣環境非常復雜，面對多方向安全壓力，周邊熱點敏感問題較多，安全形勢的綜合性、復雜性、多變性十分突出。

海防傳統安全威脅有增無減。一是美日對我海上圍堵不斷加強。近年來，美國持續全面推行“亞太再平衡”戰略，實質性介入我周邊海上爭端不斷加深，插手我與相關國家島嶼主權爭端，擴大對我圍堵遏制范圍，擠壓我戰略空間，慫恿我周邊一些國家不斷挑起事端，導致我周邊各種風險挑戰增多。日本難以適應我國的發展強大，視我國為主要戰略對手，右傾化不斷發展，修憲擴軍步伐加快，將“防衛范圍”擴展至臺灣和南中國海，在釣魚島問題上堅持頑固立場，并對我國劃設東海防空識別區大放厥詞。二是島嶼主權爭端日益凸顯。東海方向圍繞島嶼主權歸屬發生沖突的可能性嚴重存在，南海方向圍繞島礁管控、資源開發利用、海域劃界之爭愈演愈烈。一些國家從政治、經濟、軍事、外交、法理等領域，與我展開全方位的爭奪和較量，大肆購買先進?？瘴淦餮b備，意欲以武力與我爭奪島嶼主權權利。隨著這些國家國內民族主義情緒的滋長，在南海問題上作出退讓的可能性更小，政策冒險性、激進性日益明顯。三是臺海局勢存在變數。國民黨上臺以來，臺海形勢出現一些積極變化，但緩中藏患?！芭_獨”分裂勢力仍然存在，民進黨等頑固堅持“臺獨”立場，不遺余力地謀求將臺灣從中國分裂出去，影響臺海形勢穩定的根源沒有消除。美國不會輕易放棄“以臺制華”戰略，圍繞解決臺灣問題的斗爭將是長期的、復雜的、艱巨的，臺海形勢一旦發生突變將嚴重破壞國家安全局面。

海防非傳統安全威脅不斷涌現。隨著政治多極化、經濟全球化深入發展，科學技術進步日新月異，促使國家安全發展利益從傳統邊界向更廣、更深領域拓展，新的安全問題不斷涌現。一是海上維權斗爭錯綜復雜。我國主張管轄海域約一半與周邊國家存在劃界爭議，海域

內大量資源被掠奪。黃海、東海、臺海、南海一體相連，聯動化趨勢更加明顯，未來不管那個方向有事，相關國家都有可能在其他海域乘機作難，以撈取資本、搶爭主動。二是海防管控任務更加繁重。我國經濟持續快速發展，對外經貿往來不斷擴大，對外依存度日益加深，海上戰略通道安全堪憂。改革進入關鍵階段，社會矛盾不斷凸顯，沿海地區意識形態斗爭激烈，從海上方向出入境的人流、物流、信息流加大，社會治安、經貿海關、環保衛生等各方面安全問題明顯增多，對我沿海地區的海防安全穩定帶來較大壓力。

制約海防自身發展的矛盾及問題不斷凸顯。由于歷史和現實的原因，海防現有的防衛管理能力與新形勢下海防的使命任務需求還存在一些不相適應的問題，制約了海防相關部門履行職責的能力和海防建設的發展速度。一是海防體制機制不順。我國現行海防體制是在原有的以解放軍海防部隊為主的防衛體制上，根據形勢發展和安全需要，逐步疊加多種行政執法管理功能，形成的多頭復合型體制。改革開放以后，沿海地區迅速從軍事防衛的前哨轉變為對外開放的前沿，海防任務也由防衛為主轉向防管并重。由于情況發展變化快，未及時對海防體制的調整改革進行總體論證和系統整合，有關部門分別在海防設立了執法管理機構，使海防管理體制防管分立、多頭管理、條塊分割、重疊松散的問題比較突出。中央雖先后成立了邊防領導小組和邊海防委員會，加大“統”的力度，但由于各級邊海防委員會是議事協調機構，缺乏領導權威，加之統籌協調和聯合管控機制不完善，分散了海防有限的人力、物力、財力，弱化了海防的總體功能。海防的體制問題已成為制約我國海防發展最主要的“瓶頸”。二是海防法律體系不健全。維權管控斗爭涉外性、對抗性、時效性很強，需要有完備的法律法規作依據。近年來，國家和軍隊有關部門制定了一系列海防法規，地方政府也相應出臺了配套政策。但由于國家實行以職能部門為執法主體、分頭維權執法的海防管理模式，國家在海防法律體系建設上又缺乏總體規劃和設計，致使代表國家總體利益的權威性、基礎性海防法規，因協調難度大而遲遲不能出臺；專項法規因無總法的指導和賦權，存在著職責不清、強力不足、標準不一、交叉空白等矛盾問題，難以及時得到彌補和糾正，影響維權執法的全面性和準確性。特別是規范和指導海防活動的根本性法律長期缺位，既影響我依法治海的國際形象，又使我在海防斗爭中因缺乏國家權威法律的支持而陷入被動。三是力量結構和設施配系不完善。近年來，國家不斷完善以軍隊為主體、各涉海隊伍協同配合、沿海地區民兵預備役人員和人民群眾廣泛參與的力量體系，加強海防基礎設施建設，提高了管邊控海能力水平，促進了沿海地區經濟建設和社會穩定。但海防力量的聯合運用總體上趨于分散，協調困難，武器裝備和設施配系不夠先進完善。陸軍海防部隊是我軍早期立足近岸防御組建的作戰力量，主要擔負抗敵登陸、扼守要塞等任務。隨著海防安全形勢發展變化，這支部隊距離海防斗爭一線越來越遠。海警等執法力量缺乏大型執法艦船、中遠程飛機和武備裝配，執法船只噸位、抗風和續航等能力亟須提升。海上民兵力量薄弱、裝備滯后、有兵無船等問題凸顯。海防執勤道路、碼頭、直升機停機坪、指揮通信、偵察監控系統建設還不夠完備，沿海海域和重要港口固定水聲探測裝備亟待加強，水下預警探測裝備部署較少，在相當程度上制約了海防能力的提升。

二、新形勢下對海防能力提出的新要求

新的形勢對海防提出新挑戰的同時，也對海防能力建設提出了新的要求。

要具備應對各種不同等級海防安全威脅的能力。為正確運用海防斗爭策略、有效管控海疆，新形勢下需要根據海防安全威脅的不同程度，確立不同的處置原則和應對措施。按平時、危機、沖突和戰爭四種相互聯系的安全狀態，劃分海防安全威脅等級，海防能力建設應具備應對各種不同等級海防安全威脅的能力。一是平時狀態，應積極主動地塑造有利態勢，注重預防和遏制危機，增強海防的積極性和主動性。二是危機狀態，具備建立快速應對機制和處置程序，快速布控兵力化解或應對危機能力。三是沖突狀態，具備快速反應、靈活控局的能力，能夠按照以懾止戰、小打控局、打軍不打民的原則，合理確定行動目標，準確選擇行動時機，靈活采用行動方式，避免海防沖突升級為戰爭。四是戰爭狀態，能夠調動一切可以使用的資源和力量，積極應對，配合各戰區防衛作戰行動，具備打贏有強敵干預的信息化海上局部戰爭能力。

要具備通盤籌劃各個海域管控的能力。基于海上各個方向威脅程度，應著力提高通盤籌劃各個海域管控的能力。要持續鞏固和深化臺海地區軍事斗爭準備成果，具

備遏制西方強國綜合性制衡手段。充分利用我在南海地區的既有條件，不斷強化我對該海域的實際管控能力建設。要加強黃海地區敏感、爭議區域的有效監控，保持有利態勢，靈活應對危機，防止事態升級，確保局勢穩定可控。要常態保持在東海油氣田、釣魚島附近等敏感海區的前沿存在，以釣魚島維權斗爭為抓手，立足應對最嚴重事態，有效遏制日侵占我釣魚島和海上侵權擴張行為。

要具備分類管控海防重點的能力。一是對東南沿海地區，認真貫徹中央對臺工作方針，具備跟蹤掌握臺灣海峽及臺駐島嶼情況，提高對臺灣海峽往來船舶和人員管理的能力。二是對有爭議的海域，加大維權執法力度，具備多手并舉、綜合施策，加強對我控海域（島礁）的有效控制，強化對我主張管轄海域的實際存在，鞏固和保持有利態勢，保持海上局勢總體穩定的能力。三是對敵對勢力活動猖獗的海域，具備充分發揮軍警民聯管聯防的作用，共同打擊各類非法行為，嚴密防范、堅決打擊各種敵對勢力和境外間諜情報機關的滲透破壞活動，維護海上安全穩定的能力。四是對沿海地區和海上交通、能源、信息等國際戰略通道，具備采取多種措施保持與相關國家的密切合作，共同維護我戰略命脈安全暢通的能力。

三、新形勢下推進海防建設基本構想

2014年6月27日，習近平主席在第五次全國邊海防工作會議上明確指出，要“努力建設強大穩固的現代邊海防”。新形勢下推進海防工作全面發展，必須著眼實現中華民族偉大復興的中國夢，貫徹落實習主席關于邊海防工作一系列重要指示，統籌國際和國內兩個大局，正確處理安全與發展、維權與維穩的關系，堅持戰略思維、辯證思維、底線思維，科學籌劃、綜合運籌，持續用力、縱深發展。

著眼建設“強大穩固的現代海防”。圍繞保障實現“兩個一百年”目標，著眼邊海防安全威脅與國家利益拓展的戰略需求，按照國家和軍隊全面深化改革的戰略步驟，努力建成與國家發展相適應的強大穩固的現代海防，實現有效防控與和諧發展，為建成富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家提供可靠的安全保障。應基本形成權威高效的管理體制機制、統一精干的管控力量體系、先進適用的武器裝備體系、配套齊全的基礎設施體系、健全完善的法規制度體系、通專結合的人才隊伍體系、特色鮮明的理論科研體系，防衛管理能力大幅提升；與相關領域資源融合共享，各項建設統籌推進，海防政治、經濟、社會基礎牢固；與周邊國家合作共贏機制完善，海防領域合作常態化，聯合抵御安全風險意識增強；我在爭議海域的戰略態勢得到明顯改善，國家戰略利益拓展順利，能夠有效遏控危機沖突，懾止大國干預，實現對海防全域有效管控，海防安全穩定和諧發展，為全面建成小康社會營造相對安全穩定的周邊環境。

著力提高“五種能力”。著眼新形勢對海防建設提出的新要求，以及建設“強大穩固的現代海防”戰略目標的實現，國家海防體系建設應具備以下五種能力。一是組織指揮協調能力。海防管理體制機制權威高效，能夠統籌組織管理全國海防工作和建設，統一指揮海防防衛管理行動，有效協調國家、軍隊相關部門的海防活動。二是觀通預警報知能力。海防偵察預警指揮體系健全完善，能夠對海防地區進行全域覆蓋，對重點地區和目標實施全時監控，與軍地其他偵察預警系統實現融合共享。三是處突協同快反能力。海防應急機動力量精干夠用，能夠對海防突發情況做出快速反應，與其他應急力量密切協同、合力處突。四是駐島控海能力。海防基本部署科學合理，能夠對重要島礁和海防要地進行駐守控制，對沿海地區和管轄海域進行全線全域巡邏管控。五是基礎設施保障能力。海防各類基礎設施完善配套，能夠滿足國家管海用海需要，極大提高海防力量行動效率。

確立“積極防衛、有效管控”的指導方針。高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，全面貫徹落實黨的十八大精神，深刻領會習主席“治國先治邊”戰略思想以及對海防工作的一系列重要指示，以維護海防安全穩定為戰略基點。積極防衛，就是貫徹“積極防御”軍事戰略方針，堅持通過和平談判解決領土、主權和權益爭端，通過合作共謀發展，保持戰略定力，堅持后發制人。綜合運用各種力量，形成軍隊、海上執法力量、民兵“三位一體”的力量格局；抓緊做好新時期軍事斗爭準備，前移戰略指導重心，強化前沿存在，前推防衛部署，拓展戰略運籌空間，構建外向型戰場布勢，加快推進體系建設。有效管控，就是運用“人民戰爭”的戰略戰術思想，充分發揮中國特色社會主義制度政治優勢，構建黨政軍警民“五位一體”管控格

局，綜合運用政治、軍事、經濟、外交、文化等多種手段，靈活把握“堅守底線、堅決斗爭，著眼大局、管控風險，長期周旋、積極應對”斗爭策略，多法并舉、綜合施策、合力布局、穩控海疆。

四、新形勢下推進海防建設工作應重點把握的問題

有效應對海防安全形勢的新變化，要有大思路、硬舉措，全面深化改革，大膽開拓創新，建設與我國國際地位相稱、與形勢任務需要相適應的現代海防體系，打牢海防政治經濟社會基礎，強化海防領域對外交往合作，加快推進海防體系和能力現代化進程。

加快戰場設施和武器裝備建設。按照統一規劃、統一體制、統一標準的要求，構建布局合理、項目齊全、功能完善、資源共享的海防基礎設施體系。充分利用國家和軍隊信息化建設成果，加強通信基礎設施建設，盡可能向海防一線、海上島礁延伸，構建縱向貫通、橫向互聯、信息共享的海防信息化指揮控制系統；設置地面、空中、水面和水下相結合的傳感、監控、攔阻設施，形成與偵察預警、指揮控制體系相連接，敏銳高效的防護報警設施體系；加快道路、港口、機場、直升機停機坪等交通設施建設，盡可能向前沿島礁延伸，形成立體交通保障體系；在重要方向地理位置重要的島礁建立前進基地和保障基地，形成大型艦船、飛機遂行海防任務的綜合補給體系。同時，著眼有效履行海防管理職能需要，按照專業化、系列化、信息化的建設要求，加強需求論證，搞好資源整合，提高科技含量，逐步形成先進適用、功能互補、系統配套、有海防特色的武器裝備體系。根據海防專業特點和任務需求，把海防武器裝備建設納入軍隊武器裝備建設規劃，科學統籌海防武器裝備建設與發展。加快現有裝備調整補充速度，把陸、海、空軍不具備未來作戰能力但性能良好的現有武器裝備，經過專業化改造調整補充到海防隊伍，以滿足當前海防需要；隨著國家海防管理力量的整合統一，加快專業化、系列化、信息化新型武器裝備采購和研制步伐，推進海防武器裝備現代化。

調整優化海防部隊任務、布局和結構。隨著海防安全形勢發展變化，敵對我實施有規模的登陸作戰可能性基本可以排除，海防地區面臨的常態化威脅是侵漁侵權和違法犯罪、滲透破壞等行為。目前，海防部隊主要以炮兵為主，裝備陳舊，應對這些安全威脅，可謂需要的能力不具備、具備的能力不適用，拓展任務、調整部署、優化結構、增強能力勢在必行。應緊緊圍繞面臨的現實安全威脅，賦予海防部隊新的使命任務。著眼全域布防、不留盲區，改變目前“后重前輕”格局，適當減少陸地駐防力量，按照“支撐點”島嶼有駐防、住人島嶼有民兵、無人重點島嶼有監控的思路，把力量往前推。

盡快出臺配套的海防政策法規。維權管控斗爭涉外性、對抗性、時效性很強，需要有完備的法律法規作依據。這些年，國家和軍隊有關部門制定了一系列海防法規，地方政府也相應出臺了配套政策，但缺乏綜合性法律，海洋管理一些領域還存在空白，有些法規涉外條款很少，操作性不強。比如，《中華人民共和國領海及毗連區法》和《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》通過后，沒有明確負責執行的主管部門；再如，我處罰外籍人員海上侵漁侵權，因沒有明確的司法審判程序而缺乏有效懾止手段。實踐中，軍地海防部門普遍反映最難的是缺少政策法規依據。應盡快出臺《海防法》等綜合性法律，重點解決管海的職責任務、行為依據、綜合保障等問題；研究制定與相關國際法接軌的法律，特別要抓緊制定處置各種突發事件、應對外國侵權的專項法規，明確對不同性質侵權行為的處置權限和具體要求，為我維權管控提供法律保障。

努力推進海防軍民融合深度發展。海防建設特別是基礎設施建設是軍地共建、融合發展的重要領域，也是大有可為的領域。在海防基礎設施建設上貫徹軍民融合深度發展戰略思想，關鍵是進一步強化整體思維，沖破利益壁壘，完善融合機制，切實把海洋戰略和海防戰略統一起來，把經濟發展和軍事斗爭準備結合起來，把軍地各涉海部門的力量和資源整合起來，真正做到總體籌劃、同步推進、共同使用。還要看到，我國奉行和平發展方略，更加需要我們強化軍民融合發展的思維理念，尤其在海防地區進行軍用機場、港口、碼頭等重大戰備項目建設，敏感度、關注度很高，如果結合經濟布局和建設認真貫徹軍事需求，做到“民進兵隨”“以民掩兵”“以民強兵”，就能夠有效減少我“軍事威脅論”的口實、規避政治外交風險。

（責任編輯：胡東霞）

E255 文獻識別碼：A

ISSN1002-4484（2015）12-0070-04