淺論中國行政層級改革：省直管縣

黃景章

摘 ?要：本文針對省直管縣改革的必要性及改革過程中出現的問題進行論述，為實現省行政直管縣提供了理論依據。

關鍵詞：省直管縣;市管縣;行政層級;效率;統籌協調

我國《憲法》第三十條規定我國的地方行政區劃分為省、縣、鄉三級，而現實中具體實施的是省、地（市）、縣、鄉四級，并且形成了市管縣的格局。隨著市場經濟特別是區域經濟的發展、行政治理環境和手段的變化，市管縣體制所導致的問題日益顯現，因此，黨的十六屆五中全會提出要優化組織結構、減少行政層級。黨的十七屆五中全會又提出：繼續優化政府結構、減少行政層級、明確職能責任，降低行政成本，堅定推進大部門制改革，在有條件的地方直接探索省直接管理縣（市）的行政體制。

一、省直管縣體制改革的內容

（一）“強縣擴權”改革。我國從1992年始，在中央政府的支持下，浙江、安徽等省陸續推行了以“強縣擴權”為主要內容的改革試點，把地級市的經濟管理權限直接下放給一些重點縣。

（二）省財政直管縣。即在財政預算編制上和收入劃分上由省直接管理縣，同時省也把轉移支付、專項資金補助、資金調度、債務管理等經濟權限下放到縣。截至2013年底，全國有江蘇、浙江、安徽、福建、江西等24個省區實行省直接管理縣財政。從試點情況看，這一探索既有利于發揮縣級政府的積極性，促進縣域經濟發展;而且對深化行政管理體制改革，減少行政層級，提高行政效率，促進城鄉協調發展也具有重要意義。

（三）省行政直管縣。即在行政管理層級上省直接管理縣，省與縣之間不再設地級市這一層級， 在人事權、審批權、經濟社會管理等行政管理權上，直接由省對縣進行管理。目前，北京、上海、天津、重慶、海南等都是省市行政直管縣。

二、省直管縣體制改革的必要性

（一）提高行政效率的需要。現代公共行政學理論告訴我們，政府層級過多，會造成以下弊端：一是信息傳遞不暢通，信息傳遞成本加大，不利于提高政府政策信息傳遞的準確性、有效性;二是權力運行機制不暢通，地方尤其是基層的自主權難以得到落實;三是既造成人力、物力、財力的浪費，又影響整個行政管理的運行，產生官僚主義弊端;四是不符合信息化社會要求行政組織結構扁平化，減少行政層級的發展的趨勢①。省直管縣有利于避免行政層級過多造成的行政成本上升和管理績效下降，提高行政效率。

（二）加快發展縣域經濟的需要。80年代初，我國實行市領導縣體制的主要目的是以中心城市的相對優勢地位拉動所轄縣的經濟發展。但經過多年的實踐表明，許多城市不能發揮這一作用，尤其是一些工業基礎薄弱或由縣（市）升格為地級市的普遍難以帶動縣鄉的經濟發展。

始自于1994年的分稅制體制改革沒有對省、市、縣之間的財力分割做出明確的規定，造成了“市壓縣、市卡縣、市擠縣、市刮縣、市吃縣”的問題普遍存在。地級市在財稅分成、基建、項目等方面優先考慮市區。縣級在財稅分割上就不可避免地處于被動的地位，形成“財政漏斗”。一方面導致地級城市的極度擴張膨脹，沒有止境地征用土地和改造舊城，大城市急劇發展和增多;另一方面，導致市轄縣的城市化水平極度落后，加劇了農村資源向城市集中，加劇了城鄉“二元化”結構，不利于人口與資源的合理分布及匹配，嚴重影響了縣域經濟的正常發展。

省直管縣體制改革實現強縣擴權，在行政上弱化了市對縣的領導，避免了由于縣的級別過低，許多手續的辦理均需通過市和省的各部門審批的繁瑣過程，避免了行政干預對于市場競爭關系的扭曲，大大提高了縣域經濟發展的積極性和市場競爭的有效性，有利于加快縣域經濟的發展。

（三）城鄉分類管理和治理的需要。由于城市和鄉村是兩種完全不同的有著質的差異的地域，在人口的結構、密度、流動性，產業結構、產業集中程度，以及社會組織結構、社會管理結構等方面，都有著極大的差異。城市的產業主要是二、三產業，特別是服務業集中，人流、物流、信息流量大。農村主要集中在第一產業，生產和管理分散性、季節性強，對基礎設施的需求量也遠遠小于城市。從多年市管縣體制的實施情況來看，市管縣體制不利于針對城鄉的各自特點進行分類管理、優化管理。

在省直管縣體制下，地級市的管理范圍只是市區和郊區，不再管理周邊的廣大農村區域，市可以集中精力發展和治理城區。市（地）與縣之間，不再具有領導與被領導的關系，而是一種平等、協商與合作的關系。縣可以專心致志地發展和治理鄉村，這樣可以實現由城鄉合治走向城鄉分治，有利于城鄉在經濟社會發展中的角色清新定位，更好地解決“三農”問題。中央和省可以進行分類指導和政策支持。建立“以縣為主”的公共服務供給體系，強化縣級的作用已成為我國實現城鄉經濟社會協調發展的最佳選擇。

（四）省域經濟統籌協調發展的需要。在十六大首次提出發展壯大縣域經濟的思想后，國家和省級政府統一制定大的經濟政策、社會政策，而市只能發揮中間傳遞作用，市指導縣發展經濟的可能性越來越小，為了統籌協調省域經濟發展，調整產業布局，壯大發展縣域經濟，省直管縣體制勢在必行。

第一，有利于加強省域地區間發展統籌協調和產業布局。在市管縣體制下，省域的統籌協調效果并不明顯，更多的體現出市一級的發展意圖、資源配置和產業布局，跨市、跨省等更高層次、更大范圍的區域合作存在著諸多限制，需要協調溝通的機構和部門繁多。省管縣體制有利于省域地區間均衡發展，提高經濟社會發展的整體協調性和優化產業布局。第二，有利于增強省域城鄉間社會公平的把握，統籌協調城鄉發展。市管縣體制下，有些財力艱難或者是“小馬拉大車”的地級市，根本無力統籌所轄縣的經濟社會發展問題，而為了中心城市的發展，利用行政權力，從縣里“抽血”，截留上級給縣里的資源，致使上級政府的政策走樣;市與縣爭項目，使地區間的不平衡和各種利益矛盾沖突。

省直管縣體制實現了省直接對縣（市）的管理，增強了省級財政的直接調控能力，有利于有效分配和利用各種公共資源，使處于政府管理低層次的縣更有能力、有財力發展縣域經濟，更有實力統籌城鄉發展、加大對農村地區的資源投入、發展各種社會事業、加強基礎設施建設、改善農村環境面貌、推動農村經濟發展和提高農民生活水平。endprint

三、省直管縣體制改革存在的問題

由于省直管縣體制改革還處在試點、探索階段，還沒有現成的規章制度可循，也沒有具體的可在全國統一實施的可操作的措施和辦法。同時，改革牽涉許多地方的實際利益，不同層級的干部認識也有差異，加之各地的改革配套措施也還不夠完備，因此，省直管縣體制改革還存在著許多方面的問題。概括起來主要包括以下幾個方面：

（一）放權落實不到位。對于省直管縣體制改革，省主要領導一般都比較支持，但市和縣對改革態度有明顯的差異，市級政府一般不太積極，而縣級政府都積極支持。經濟比較發達的縣（市）希望采取省直管縣體制，可以使其獲得更大的發展機會和空間;經濟比較落后的縣（市）希望通過省直管縣后，可獲得省里較大的支持;經濟發展水平處于中等的縣（市）心態較復雜，如果地級市實力較弱，則希望歸省里直管;如果地級市實力較強，且能獲得市里較多支持，他們愿意暫時保持市管縣體制，但這種情況比較少。鑒于此，省里擔心下放到縣的權利的實施效果，因此，放權不能完全到位，而一些地級市為了本級利益，也不愿下放權力。所以，目前大體上有三分之一放權到位，三分之一半到位，三分之一是虛的。有的地方放權附加了條件，有的有名無實，下放的根本就不是權力，只是一些操作規范。

（二）省、市、縣之間的工作程序沒有完全理順。省直管縣體制改革試點后，試點縣與地級市既存在領導與被領導的關系，又存在著協商、合作與競爭發展的關系，市縣關系如何處理面臨新的考驗。原先的省、市、縣三級政府運行方式、工作方法、規章制度等已不能完全適應新的管理體制。

首先市、縣關系沒完全理順。目前，省直管縣改革僅僅停留在財政體制上的省直管縣，即下放經濟管理權和部分的人事管理權，實行省對縣的財政直管，而不是行政體制上的省直管縣，即仍維持省—市—縣三級行政體制，保留了市對縣的行政領導。改革試點縣的工作需要兩面匯報，增加了這些縣工作的難度，造成牢騷滿腹，也造成改革試點的地級市認為試點縣應由省直管，不愿再為縣里服務;改革過程中的財政體制與行政體制的不同步催生了縣與市之間的新矛盾。其次省、縣之間的關系沒完全理順。省直管縣體制改革后，取得了很好的成效，但還存在省、縣之間關系不順的情況。省里各部門的工作由面向十幾個市變為面向幾十個縣（市），工作量增加了，但人員編制沒變，形成編制緊張，人員工作壓力加大，工作關系不順。并且改革過程中還不斷出現新的問題，就更加需要理順省、縣之間的工作關系，以便加速地方經濟尤其是縣域經濟的發展。

（三）垂直管理部門在改革中的“條塊”權責關系還沒理順。土地、金融、工商、稅務等管理部門實行垂直管理，他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理方式，既要服從條條，又要服務塊塊。但改革過程中，由于缺乏實行垂直管理的法律標準、各方主體的權限范圍不清晰、權力監督機制不健全、各方的權利主體地位不明確，既想支持改革創新又不愿冒很大的政策風險，導致無所適從，“條塊”矛盾逐步增多。因此，垂直管理部門理順改革過程中的“條塊”權責關系至關重要。

（四）省級政府的監督管理能力有待提高。省直管縣體制改革后，省直部門將原來屬于市的管理權限下放到縣，但省里自身的管理權限沒有下放，大量經濟、社會管理事務由省直接與縣聯系，省級政府的管理半徑增加，監管壓力增大，監管能力受到考驗。因此還需要進一步深化改革，把省直部門的管理權限繼續下放到縣里，減緩自身監管的壓力，有效監督縣級政府權力的使用，避免改革過程中出現一放就亂，一統就死的局面。endprint