國有財產公產、私產分類的意義與局限

張彪

中國擁有世界上規模最龐大的國有資產。這些國有資產分布在國家的各行各業，執行著各不相同的職能。如何區分國有資產的不同性質，并根據各類國有資產的不同性質，來制定不同規范制度和管理模式，就成為國有財產制度構建中的重要問題。將國家財產分類國家公產（又稱為公物）和國家私產是大陸法系國家對國家財產的傳統和普遍的分類，亦有相當數量的學者主張在我國亦應該采取此分類方法并對國有財產進行分類規范。因此，探究國家公產與國家私產的分類并對其意義進行評析就成為在我國是否也應該采取此種分類進行規范管理所要解決的問題。

一、公產與私產劃分的歷史起源與發展

一般認為，公產私產的劃分起源于羅馬法公有物和私有物的基本分類。在古羅馬，人們根據物可否為個人所有將物區分為私有物和公有物。古羅馬法學家蓋尤斯在其的《法學階梯》中是這樣表述公有物和私有物的：“那些由人法支配的物品或者是公有的，或者是私有的。”“公有物被認為不歸任何人享有，實際上它們被認為是全體的或共同體的（拉universitatis）。私有物是歸個人所有的物品。”由此可見，公有物指的是被用于公共利益或滿足公益目的的物。公有物被認為不歸任何人享有，實際上它們被認為是全體羅馬人的或共同體的。正因如此，公有物被排斥于交易之外，屬于不可交易物。與此相對，私有物是歸個人所有的物品。由于私有物為所有者所支配，自然可以轉讓給其他人，因而屬于可交易物。

在羅馬法，公有物一般由公共機關（地方政府或國家）行使管理權利。公有物的最基本特性表現為它的不可交易性、不可查封性以及不能因時效取得三個方面，如此便徹底排除了個人獲得或轉化為私有的可能性。當時，古羅馬國家還擁有大量的自有財產，屬于交易物范疇，這些國家所有的自有財產被納入到私法調整范疇。

法國法繼承了羅馬法關于公有物私有物的分類。1804年《法國民法典》在財產分類一編中“財產與其占有人的關系”一節，基本上區分了屬于私人的財產和公共所有的財產。但是《法國民法典》對國有財產的規定較為簡單（僅538條至541條），沒有進一步把國有財產區分為國家公產和國家私產，也沒有明確公共所有的財產是否可以轉讓交易，僅于第537條第2款規定：“不屬于私人所有的財產，依關于該項財產的特別規定與方式處分并管理之”。也就是說該條暗含公共財產被納入到與民法典（私法）規范不同的法律規范即行政法或公法規范之中的意思。將國家財產區分為公產和私產，首先是由第戎法學院院長V.普魯東提出并做出系統的說明，這種觀點在19世紀后期很快被法國的學術界和司法界所接受。這樣國家財產就被區分為兩類，一類為公產，受公法支配，并由行政法院管轄;一類為私產，適用私法規則，由普通法院管轄。在公產和私產的劃分標準上，1957年法國的國有財產法典第2條規定：“國有財產中，由于本身性質或由于政府指定的用途而不能作為私有財產的屬于公產。其它的財產屬于私產。”

德國行政法上有公物的相關規定。其公物是指經由提供公用，直接用以達成特定公目的，適用行政法之特別規制，而受行政公權力支配的物。公物通常分為廣義上的公物和狹義上的公物。廣義上的公物指國家或自治團體直接間接供行政目的使用的物，法律上稱為公產或官產，包括財政財產（亦稱收入財產、行政財產（或稱公用物）、共用財產（或稱公用物）。狹義上的公物則指上述行政財產和共用財產，不包括財政財產在內，這一點與法國的“公產”范圍相當。但其同時還包括“廣義公物以外的物”，如，私人土地劃為要塞、租用私人房屋為辦公處所等也屬于公物范疇。在德國，公法人、各級行政區劃和國家對其所擁有的物均享有民法上的所有權。但是，這并不是說，所有財產均可以自由處分和流轉。德國人通過物的流通能力來解決這一問題。認為，為公共目的的物，其流通受公法限制;它可以成為所有權客體，但轉讓卻被禁止。

日本國有財產的公物概念引自德國的公物理論，其“公物”概念的內涵是“國家或者公共團體直接為了公共目的而提供使用的有體物”;日本的國有財產可以分為普通財產和行政財產，行政財產即屬于公物，包括公用公物與公共用公物。本國有財產法按財產用途及管理手續的不同，把國有財產分為行政財產和普通財產兩部分，分別規定有不同的法律制度。其中行政財產是指為國家立法職能、司法職能和行政職能的實現而使用的財產，是國家職能實現的物質手段。為了體現行政財產的公用目的，排除私法行為的干擾，讓其發揮既定的職能作用。《國有財產法》第18條規定，除“A.因國家與地方公共團體等合建的建筑物而將有關土地租賃給地方公共團體;B.因地方公共團體等經營鐵路、上下管道等而為有關土地設定地上權”外，“不得將行政財產進行租賃、交換、出售、轉讓、信托、用于出資或對其設定私權”。

二、公產私產分類規范的意義

從上述國家對國有財產分類規范模式的有關規定，我們可以發現如下特點：

一是這些國家都不是對國有財產進行統一的規范并適用一致的規則，而是將國有財產區分為公共使用財產和國家私產，只不過在有些國家，這種區分是在民法典中完成，而有些國家是在行政法中進行規定。二是都明確國家或公共機構對前一種財產的權利及國家公產，不能為行政主體任意支配，其使用必須符合公共的目的，其管理應符合公法的規范，從而使其表現出與私產不同的特征，如不能轉讓、不能時效取得等等。

這種根據國有財產的目的，進而適用不同規則的分類方式，其意義在于：

第一，將國有財產區分為公產和私產，是實現國家雙重法律人格的客觀要求，也是市場經濟本質的要求。國家既是政治國家，同時又存在于市民社會之中。既然國家存在于市民社會中，自然可以私法人格參與社會經濟生活。如國家作為財產所有者（法律上稱為“國庫”）、以私權主體直接從事市場經濟活動如進行投資、商業或向私人舉債等活動時，便體現出國家的私法人格一面。在國家為對實現對市場經濟的調整、干預時，必須以公法（公權）主體身份介入，在國家將國有財產投入市場經營時，由只能以私法主體身份出現。因此，將國有財產區分為公產私產是市民社會和政治國家相容協調發展的前提。第二，將國有財產區分為公產和私產，使不同的國有財產明確不同的追求目標，增強管理的針對性，也有助于協調不同的政策目標，從而從整體上提高國有財產的利用效率。第三，將國有財產區分為公產和私產，賦予公有物或公共財產以特殊地位，賦予公有物以不能為私人獲得（不可交易性）、不能因時效取得等特殊地位，公有物就得到一種特殊保護。第四，將國有財產區分為公產和私產，對屬于公共利益或全民利益的財產，賦予公法上的特殊規則，防止行政機關對公產的任意處分，從而保障全民或國家對這些關系社會整體生活的重要資源享有永久性控制權。而對國家私產，則賦予行政機關充分的權利，使國有財產實現社會化配置，實現自由流轉。endprint

總之，公產與私產的分類使我們認識到國有財產“公權力”和“私權利”雙重性質，進而根據不同形態國有財產的功能，將國有財產中區分出允許交易的財產和不允許交易的財產。嚴格來說，這種國有財產 “不允許交易的”不是絕對的，只是其交易受到十分嚴格限制，或者稱交易受限制的國有財產。這種分類實質上是根據國有財產對社會公共利益密切程度所做的區分，對于限制國家機關任意處置對人民利益攸關的國有財產起到了很好的作用。在我國，由于沒有嚴格區分可交易與不可交易的國有財產，以致一些國家機關任意處分國有財產，導致國有財產大量流失。同時，對于可交易的國有資產，明明國家已作為出資成立了公司，卻又對公司的經營權無端干涉，造成這些后果，恐怕跟沒有嚴格區分可交易與不可交易的國有財產是有較大關系的。

三、國有公產與國有私產分類的局限性

筆者認為，國有公產與國有私產分類規范至少有如下的局限，故此，我們不能全盤接受。

第一，這種分類犯了一種致命的錯誤，那就是，并未認識到，國有財產是兼具私權力、公權利的性質，也就是說，任何國有財產本身都是既具有私權利性質，又具有公權力性質，自然難以明確分出個公、私來。第二，公產和私產的劃分盡管從羅馬法中就已經產生，但是關于國家公、私產劃分的標準問題，卻一直是爭議最大的問題。最早區分公產私產的法國行政法也沒有抽象出明確統一的劃分標準。而隨著公產范圍內的財產種類繁多，性質不同，公產制度的公法規則不能不加區別適用與一切公產，每項公產享受公產制度保護的程度，根據各項公產本身的性質和法律的規定不同。因此，公產和私產的劃分具有相對性。第三，從國家公產和國家私產的所有者來看，二者并沒有差別，其所有權的主體都是國家這一公法人，因此，從本質上說，國家公產和國家私產實質上都是“公產（公共財產）”。而且，我國是以公有制為主體的社會主義國家，長期以來，國家財產為公有財產的觀念和理解已經根深蒂固，因此，公產、私產的概念不太可能為人們所理解和接受，容易引起誤解，甚至引起意識形態上的爭議。因此，公產與私產的劃分，是國外的做法，盡管有一定的借鑒意義，但是，在我國并不可取。一則會落入公與私劃分的意識形態爭論中，二則在我國難以被廣泛接受。第四，從公產和私產的劃分的目的上來說，其目的都在于限制公物管理機關的恣意以保障公民享有利用公物的權利。此種劃分在國有財產主要用于非經營性目的的情形下確實能對國有財產的管理做出較好的分類安排。但是，隨著經濟的發展，國家較廣泛地采取投資于企業的形式來實現干預市場或者僅僅是盈利的目的，特別是在我國，國有財產廣泛地投資于企業之中，而且這種狀況還將繼續存在。國家投資于企業之后，企業享有法人財產權，國有財產以國有股權的形式存在。顯然這種國有財產需要特殊的管理體制和管理制度，而與傳統的國有私產的管理不同。

參考文獻：

[1] 周剛志：《公物概念及其在我國的適用》，載《現代法學》2006年第4期。

[2] 高富平：《中國物權立法：制度創新的理論基礎和框架》，中國人民大學出版社2005年版。endprint