跨年度預算平衡機制在我國實踐中的問題研究

蘇娜娜

摘 要：隨著經濟的發展，要求年度內收支平衡的財政預算已經不能適應社會需要，因此新預算法提出跨年度預算平衡機制。本文從跨年度預算平衡機制的周期、類型和方式三個角度分析了跨年度預算平衡機制在我國實踐中的問題。

關鍵詞：跨年度預算平衡機制；全口徑預算；預算穩定調節基金

十二屆全國人大常委會第十次會議于2014年8月31日表決通過了修改后的《中華人民共和國預算法》，財政部部長樓繼偉在對新預算法的解讀中提出五個突破點，其中一大突破在于鼓勵各級政府建立跨年度預算平衡機制。隨著經濟的發展，要求年度內收支平衡的財政預算已經不能適應經濟社會發展，跨年度預算平衡機制的提出，可以有效解決人為調節財政收入進度，虛列或少列預算支出的問題，進一步規范收入征管，落實支出政策。本文從跨年度預算平衡機制的周期、類型和方式三個角度，逐步分析了跨年度預算平衡機制在我國實踐中可能存在的問題。

一、跨年度預算平衡機制周期

在新預算法中，對跨年度預算平衡機制的周期沒有明確規定，筆者認為，首先應該出臺相關法律法規來限定該周期，使跨年度預算平衡機制周期“有法可依”。

跨年度預算平衡機制周期的確定存在諸多實施壁壘。如果跨年度預算平衡機制的期限過長，由于對未來年度財政收支狀況的不可預見，會導致預算的盲目性和不確定性，從而跨年度預算難以平衡。如果跨年度預算平衡機制的期限過短，那么會引起短期內財政收支的不平衡，沒有達到跨年度預算平衡的目的。

部分學者對于跨年度預算平衡機制周期的問題，提出了編制“三年滾動財政規劃”。筆者認為跨年度預算平衡的期限應該視實際情況而定，而不是簡單的確立一個固定的時限。在實際操作中，應當聯系當期政府財政收支狀況，根據政策導向，確立一個梯度預算平衡期限。如果國家在一定時期內沒有大量的政策性投資，則在這一時期跨年度預算平衡機制周期應較短；若國家提前準備進行有政策導向的政府性支出，則跨年度預算平衡機制周期應等于或長于這一政策施行周期。在新預算法中，國務院還規定了各級政府可以通過設置預算穩定調節基金來調節收支，如果綜合了種種因素跨年度預算仍然不能平衡的，預算穩定調節基金可以起到自動穩定器的作用，使預算收支平衡。

二、跨年度預算平衡的分類

跨年度預算平衡存在以下兩種形式，一種是各子目自求平衡，另一種是各子目總體平衡。兩種形式各有優點，但也都存在著難以克服的劣勢。

1.各子目自求平衡。在跨年度預算中，如果能實現各子目自求平衡，最終能帶來整體預算的平衡，這也有助于?？顚Ｓ玫牧己眠\行，有效解決貪污腐敗現象，為行政工作帶來相當的便利。但是在實際操作中，還是會遇到很多問題。以下分為長期和中期來說明問題。

如果跨年度預算周期較短，那么各子目在該周期內很難達到預算平衡。當預算收入大于預算支出時，先將超收收入納入預算穩定調節基金中，當預算支出大于預算收入時，通過調入預算穩定調節基金來穩定預算。這就要求強化預算穩定調節基金的管理，充分發揮預算穩定調節基金在調節財政收支平衡中的作用。

如果跨年度預算周期較長，那么各子目的預算存在這不確定性和盲目性，影響預算的制定。以興建水利工程為例，水利工程的建設需要較長的時間，在該項目的預算中，如果以投資-收益方法來衡量該項目的預算周期，即投資興建水利工程的資金與其建成后得到的回報持平這段時間作為該項目的預算周期，在這個周期內達到了該子目跨期預算平衡的效果，但同時需要加強對該項目跨年度預算收支的預測，否則會帶來很大的預算偏差。

2.各子目總體平衡。如果跨年度預算平衡機制采用各子目總體平衡的方式，如何調整各子目之間預算盈余和赤字十分必要。在進行跨年度預算時，根據以往經驗，設立一種子目之間相互補充的機制，即使經常盈余的子目與經常赤字的子目形成對口支援機制，最終達到總體預算平衡。若通過調整之后跨年度預算仍然不平衡的，通過調入預算穩定調節基金，調節跨年度預算最終達到平衡。

3.各級政府建立跨年度預算平衡機制。新預算法指出各級政府應該建立跨年度預算平衡機制，大致分為兩種情況，一是省內各級政府之間的跨年度預算平衡機制，一是省與省之間的跨年度預算平衡機制。

各級政府之間的跨年度預算平衡機制分為橫向預算平衡機制和縱向預算平衡機制。橫向預算平衡機制是指同一級政府之間調整預算盈余和赤字的一種機制。具體來講，包括隸屬同一市縣與縣之間、隸屬同一省市與市之間和省與省之間的預算平衡機制。類似于德國各級政府的橫向轉移制度，首先調整縣與縣之間的預算，市級政府匯總預算情況，將預算盈余的市與預算赤字的市相對應調整預算，省級政府匯總該省預算情況，并上報中央。中央政府通過各省預算報告的匯總，通過橫向預算穩定機制，將預算盈余的省和預算赤字的省形成對口支援機制，結合縱向預算穩定機制，即中央通過調入預算穩定基金來調節預算平衡。

跨年度預算平衡機制的施行是我國預算機制的重大突破，但在其施行過程中問題諸多，還需要對其進行全面綜合的考慮，以真正實現預算的公開、透明和穩定。

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