新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“市民化”研究——以重慶為例

李佑靜

（重慶社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所，重慶 400020）

一、直轄以來重慶的城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程及基本評(píng)價(jià)

（一）重慶市城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程

1.發(fā)展現(xiàn)狀

重慶成為直轄市后，轄區(qū)面積擴(kuò)大到8.2萬(wàn)平方公里，總?cè)丝谶_(dá)到3042.92萬(wàn)人，成為中國(guó)人口最多的特大城市。同時(shí)，在直轄效應(yīng)、庫(kù)區(qū)移民、西部大開發(fā)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)、兩江新區(qū)建設(shè)等系列國(guó)家戰(zhàn)略的推動(dòng)下，重慶的城鎮(zhèn)化步入了快車道。城鎮(zhèn)化水平迅速提高，在全國(guó)的位次大幅攀升。截至2014年末，重慶市常住人口為2970.00萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口1732.76萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率58.3，戶籍總?cè)丝?3358.42 萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口 2014.37萬(wàn)人，非農(nóng)業(yè)人口1344.05萬(wàn)人，非農(nóng)化率40.0%。

直轄17年來，重慶城鎮(zhèn)化率從直轄之初的29.5%增長(zhǎng)到2013年的58.3%，17年增長(zhǎng)了28.8個(gè)百分點(diǎn)，年均增長(zhǎng)1.69個(gè)百分點(diǎn)，高于同期全國(guó)年均增長(zhǎng)1.37%的水平（圖1）。

建國(guó)以來，重慶市非農(nóng)化率變化比較顯著，在改革開放以后，呈現(xiàn)出穩(wěn)定上升態(tài)勢(shì)，特別是在重慶2010年戶籍制度改革后，重慶市非農(nóng)化率呈加速上升態(tài)勢(shì)（圖2）。

圖2 建國(guó)以來重慶的非農(nóng)化率變化

2.城鎮(zhèn)化的區(qū)域特征

從表1可以看出，五大功能區(qū)間城鎮(zhèn)化率差距明顯，2000年以來，城市功能拓展區(qū)城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)最為迅速，年均增長(zhǎng)2.15個(gè)百分點(diǎn)，未來根據(jù)五大功能區(qū)的定位，城市發(fā)展新區(qū)將成為全市工業(yè)化城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場(chǎng)，集聚新增產(chǎn)業(yè)和人口的重要區(qū)域，是解決好大城市病的關(guān)鍵區(qū)域。

表1 五大功能區(qū)城鎮(zhèn)化率 %

（二）重慶市城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本成就

1.城鎮(zhèn)面積擴(kuò)大，城鎮(zhèn)人口不斷上升

直轄以來，重慶城鎮(zhèn)建成區(qū)面積顯著擴(kuò)大，城鎮(zhèn)人口不斷增加。據(jù)重慶市統(tǒng)計(jì)年鑒，2013年，重慶建成區(qū)面積達(dá)到1395.86平方公里，城鎮(zhèn)人口1732.76萬(wàn)人，比1996年凈增1040.15平方公里和884.6萬(wàn)人，建成區(qū)面積是1996年的3.9倍，人口是直轄之初的2.0倍。

2.城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加速，功能日趨完善

2001年以來，剔除統(tǒng)計(jì)口徑變化等方面的原因，反映城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平的各項(xiàng)指標(biāo)基本呈上升趨勢(shì)，2013年比2001年均有大幅度增加（表2）。其中，人均道路面積2013年為10.89平方米，是2001年的3.3倍，人均公共綠地面積2013年為17.10平方米，是2001年的12.2倍。隨著城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的增加及服務(wù)水平的不斷提高，主城、區(qū)域中心城市和區(qū)縣城、其他中心城鎮(zhèn)的功能得到增強(qiáng)。

（四）重慶推進(jìn)城鎮(zhèn)化與市民化同步發(fā)展試驗(yàn)、創(chuàng)新與突破

1.設(shè)計(jì)并建立了迄今最為全面的戶籍改革政策體系

這一政策體系可以概括為“335”政策體系，即“3年過渡、3項(xiàng)保留和5項(xiàng)納入”。“3年過渡”指農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后，對(duì)捆綁在農(nóng)村戶籍上的權(quán)益置換設(shè)定了3年過渡期;3項(xiàng)保留即允許農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后在3年內(nèi)繼續(xù)保留承包地、宅基地（包括農(nóng)房）和林地的使用權(quán)和收益權(quán)，同時(shí)繼續(xù)保留農(nóng)村的各項(xiàng)補(bǔ)貼政策，包括種糧直補(bǔ)、家電下鄉(xiāng)政策以及計(jì)劃生育政策等;“5項(xiàng)納入”則是指農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后，一步到位享受城鎮(zhèn)的就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療五方面的政策，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。

“335”政策體系被形象地比喻為“脫下三件衣服，穿上五件衣服”。這“一脫”和“一穿”的置換并非即刻完成，而是設(shè)立了較長(zhǎng)的過渡期和適應(yīng)期。市政府先后發(fā)布了多個(gè)補(bǔ)充文件，明確規(guī)定轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在3年過渡期滿后，將根據(jù)自愿原則，自主選擇留城或回鄉(xiāng)。

2.針對(duì)三大瓶頸實(shí)施了重點(diǎn)突破

（1）在農(nóng)村土地退出和利用上，重慶開創(chuàng)的“地票”交易為轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)提供了一個(gè)相對(duì)便捷的實(shí)現(xiàn)渠道。重慶土地交易所最重要的一大創(chuàng)新是推出了建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易的新模式。

（2）在戶口遷移程序上，重慶戶改方案設(shè)置的城鎮(zhèn)入戶門檻非常之低。即重慶籍農(nóng)民凡在主城區(qū)務(wù)工經(jīng)商5年以上或購(gòu)買商品房，或投資興辦實(shí)業(yè)3年累計(jì)納稅10萬(wàn)元以上或一年納稅5萬(wàn)元以上的，均可自愿申請(qǐng)入戶。在區(qū)縣城務(wù)工經(jīng)商3年以上，或購(gòu)買商品住房，或投資興辦實(shí)業(yè)3年累計(jì)納5萬(wàn)元以上或一年納稅2萬(wàn)元以上的，均可自愿申請(qǐng)入戶。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)入戶方面則實(shí)行全面放開，農(nóng)民可本著自愿原則就近就地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

（3）在社會(huì)保障上，已就業(yè)人員參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，由工作單位按城鎮(zhèn)職工標(biāo)準(zhǔn)給他參保;未就業(yè)的則可參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn);第三種情況是退出農(nóng)村宅基地的，可選擇參加退地農(nóng)轉(zhuǎn)城人員養(yǎng)老保險(xiǎn)，按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。

據(jù)重慶市戶改辦的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，到2011年8月15日（即戶改實(shí)施一年之際），全市有223.5萬(wàn)多人轉(zhuǎn)戶進(jìn)城。此后步子有所放慢，但仍在這一政策框架下穩(wěn)步推進(jìn)。截至2013年6月，轉(zhuǎn)戶進(jìn)城人數(shù)達(dá)到350萬(wàn)人。重慶戶籍制度改革的平穩(wěn)推進(jìn)，為重慶下一步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革發(fā)展打下了良好基礎(chǔ)。

表2 重慶城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)變化

（五）對(duì)直轄以來重慶城鎮(zhèn)化的基本評(píng)估

1.城鎮(zhèn)化存在的主要問題

（1）城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。2013年，重慶城鎮(zhèn)化率為58.3%，而工業(yè)化率為41.48%，而從全球的情況來看，工業(yè)化率相對(duì)于城市化率而言偏高了不少。據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，2010年全球平均的城市化率為50.9%，而工業(yè)化率不過 26.1%，全球的平均比值是1.95（50.9%/26.1%），而重慶的兩率的比值是1.4，工業(yè)化推進(jìn)的城市化率的提升，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及全球平均水平。與發(fā)達(dá)國(guó)家的差別就更為顯著了，2010年，美國(guó)的城市化率/工業(yè)化率為 4.1，法國(guó)為4.11，英國(guó)為 4.09，德國(guó)為 2.64，日本為 2.48，共同呈現(xiàn)出城市化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于工業(yè)化率的特征。所以，重慶的城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)滯后于工業(yè)化。

（2）土地城鎮(zhèn)化率快于人口城鎮(zhèn)化。2013年，重慶建成區(qū)面積達(dá)到1395.86平方公里，是1996年的3.9倍;常住人口2970.00萬(wàn)人，是1996年的1.03倍，城鎮(zhèn)人口1732.76萬(wàn)人，是1996年的2.04倍。城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)低于城市建成區(qū)面積的增長(zhǎng)幅度。城鎮(zhèn)化的結(jié)果是產(chǎn)業(yè)不斷向城市地區(qū)集中，城區(qū)的土地不斷擴(kuò)張，城市建設(shè)用地利用效率不高，人口沒有相應(yīng)地向城市地區(qū)大規(guī)模遷移，造成目前人口與產(chǎn)業(yè)積聚不相協(xié)調(diào)。

（3）城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高。2013年重慶的城鎮(zhèn)化率為58.3%，而非農(nóng)化率僅為40.0%，兩者有18個(gè)百分點(diǎn)的差距，而城鎮(zhèn)人口和非農(nóng)人口之間的差距為388.71萬(wàn)人。就是有相當(dāng)一部分的進(jìn)城農(nóng)民工并未實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的空間落地和基本的城市融入，也即這些新移民還沒有越過市民化的基本門檻，因此只能算是不完全的“半城鎮(zhèn)化”。

2.原因

（1）城鎮(zhèn)化理念偏差。城鎮(zhèn)化的歸口單位為城鄉(xiāng)建設(shè)委，因此很容易把推進(jìn)城鎮(zhèn)化理解為城市建設(shè)和推進(jìn)城市發(fā)展的現(xiàn)代化。以大拆大建和在短期內(nèi)出現(xiàn)顯著變化為導(dǎo)向的政績(jī)目標(biāo)，必然會(huì)忽視城鎮(zhèn)化發(fā)展中最重要的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移并實(shí)現(xiàn)市民化的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。城鎮(zhèn)化推進(jìn)中出現(xiàn)的導(dǎo)向偏差主要表現(xiàn)在:一是盲目追求國(guó)際化大都市，搞大廣場(chǎng)、寬?cǎi)R路、大公園等各種景觀工程，造成了公共資源的浪費(fèi)。二是熱衷于新城建設(shè)和高檔房地產(chǎn)開發(fā)，忽視老城區(qū)和外來人口集聚區(qū)等中低收入人口集中居住區(qū)的改造。三是在改變城鎮(zhèn)形象的同時(shí)，抬高了城鎮(zhèn)門檻，拉大了城鄉(xiāng)差距，使農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和定居成本上升。

（2）土地利用制度改革滯后。一是政府低補(bǔ)償征收，高價(jià)格出讓，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的土地和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。二是在GDP導(dǎo)向的政績(jī)考核壓力下，地方政府壓低工業(yè)用地價(jià)格，工業(yè)用地強(qiáng)度普遍偏低。三是農(nóng)村宅基地配置缺乏有效退出機(jī)制，福利化傾向嚴(yán)重，財(cái)產(chǎn)權(quán)不明晰，導(dǎo)致農(nóng)村一戶多宅、宅基地閑置、建新不拆舊的現(xiàn)象普遍存在。四是土地收益分配制度尚未完善，對(duì)于農(nóng)村集體土地的收益分配，有的地方實(shí)行按人均分成等多種形式，雖然這種分配方式在一定程度改善了農(nóng)村社會(huì)福利，提高了農(nóng)民收入，但另一方面，它也助長(zhǎng)了經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)及城鎮(zhèn)周邊征地量較多地區(qū)部分農(nóng)民的懶惰心理，增加了城鎮(zhèn)化的阻力，甚至出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。

（3）現(xiàn)行財(cái)政體制與城鎮(zhèn)化發(fā)展不相適應(yīng)。主要表現(xiàn):一是經(jīng)濟(jì)高度增長(zhǎng)，大量招商引資，由于地方財(cái)政留成比例過低，造成對(duì)外來人口公共服務(wù)能力嚴(yán)重不足。二是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度以戶籍人口為依據(jù)，發(fā)達(dá)地區(qū)吸納了大量的外來流動(dòng)人口，在促進(jìn)這些人口的公共服務(wù)方面并沒有得到中央財(cái)力的相應(yīng)支持，致使吸納外來人口較多的城鎮(zhèn)政府缺乏戶籍制度改革的積極性。三是地方政府在公共服務(wù)上，往往注重給戶籍人口錦上添花，輕給外來人口雪中送炭。

三、重慶進(jìn)城農(nóng)民對(duì)城鎮(zhèn)化的基本態(tài)度和訴求

為了了解重慶在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中廣大進(jìn)城農(nóng)民的真實(shí)態(tài)度與基本訴求，課題組在重慶市主城區(qū)及合川等地，分別對(duì)農(nóng)民工和轉(zhuǎn)戶居民群體進(jìn)行了問卷調(diào)查。此次共發(fā)放問卷500份，回收有效問卷456份。下面分別就農(nóng)民工群體和轉(zhuǎn)戶居民群體的調(diào)查結(jié)果進(jìn)行分析。

（一）農(nóng)民工的態(tài)度和訴求

1.生活現(xiàn)狀

（1）文化程度普遍較低

從本次調(diào)查來看，63.2%的農(nóng)民工文化程度在初中以下，有13%的農(nóng)民工文化程度在小學(xué)以下，文化程度整體較低。

（2）工作不穩(wěn)定、收入不高

絕大部分農(nóng)民工工作不穩(wěn)定，進(jìn)城后從未換過工作的僅為25.4%，37.9%工作變動(dòng)在1～2次，工作變動(dòng)在3次及其以上的占比為36.7%。整體收入也不高，有58.3%的農(nóng)民工收入在2000元以下，50%的農(nóng)民工收入集中在1500～2000元，收入在3000元以上的僅為11%，文化程度低、工作不穩(wěn)定、收入低成為農(nóng)民工在城市生活的主要寫照。

（3）為增加收入進(jìn)城打工

雖然農(nóng)民工整體收入不及當(dāng)?shù)爻鞘芯用瘢c他們?cè)谵r(nóng)村相比，收入顯著增加，這也是他們進(jìn)城打工的主要目的。有72.1%的農(nóng)民工認(rèn)為這是自己進(jìn)城打工的主要目的，而增加收入也不是他們的唯一目的，其他目的占比從高到低依次是增長(zhǎng)見識(shí)、學(xué)技術(shù)、尋找機(jī)會(huì)。

（4）參加職業(yè)技能培訓(xùn)的比例低

調(diào)查顯示有超過半數(shù)（53.3%）的農(nóng)民工在近3年沒有參加過職業(yè)技能培訓(xùn)。問及沒有參加培訓(xùn)的原因，超過半數(shù)的農(nóng)民工表示不知道有免費(fèi)培訓(xùn);40.8%認(rèn)為是自己沒有時(shí)間參加培訓(xùn)。而在參加過培訓(xùn)的農(nóng)民工中，有66.7%的人是企業(yè)提供的培訓(xùn)，說明總體上進(jìn)城農(nóng)民工參加技能培訓(xùn)的比例較低，即使參加也大多為企業(yè)提供的崗前培訓(xùn)這種被動(dòng)的培訓(xùn)。

（5）已婚農(nóng)民工的孩子多在老家上學(xué)

盡管根據(jù)現(xiàn)行政策農(nóng)民工子女在城里能免費(fèi)就讀義務(wù)教育階段學(xué)校，但大多數(shù)農(nóng)民工礙于城市生活開支大以及工作忙無暇照顧等，依然選擇將孩子留在老家上學(xué)。本次調(diào)查顯示這一比例達(dá)到34.3%，比孩子在城市上學(xué)（10.3%）的比例高24個(gè)百分點(diǎn)。可見留守兒童問題依然相當(dāng)突出。

2.農(nóng)民工的轉(zhuǎn)戶意愿及未來打算

（1）受調(diào)查者大多不愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口

本次調(diào)查中，有高達(dá)70.2%的農(nóng)民工明確表示不愿意轉(zhuǎn)成城鎮(zhèn)戶。究其原因，城市生活成本高、高房?jī)r(jià)成為農(nóng)民工對(duì)城市望而卻步的最主要原因。而在表示愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)民工中，城市就業(yè)機(jī)會(huì)多（54.2%）和子女教育好（51.4%）成為吸引其農(nóng)轉(zhuǎn)非的兩大最主要原因。

（2）收入低、房?jī)r(jià)高是農(nóng)民工融入城市的最大障礙

進(jìn)城農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)收入和城市融入程度呈正相關(guān)關(guān)系，收入越高的農(nóng)民工更容易在城市定居，并能較快、較順利完成市民化過程而成為城市人。但由于大部分農(nóng)民工在城市收入低、工作不穩(wěn)定，加之高房?jī)r(jià)和高生活成本，都成為他們?nèi)谌氤鞘械木薮笳系K。本次調(diào)查表明，收入低、房?jī)r(jià)高是農(nóng)民工融入城市的最大障礙。

（3）不少人留城意愿強(qiáng)烈，但對(duì)未來比較迷茫

針對(duì)受訪農(nóng)民工對(duì)未來打算的調(diào)查顯示:“繼續(xù)打工賺錢，最后定居城市”所占比例最高，為30%;“在城里自己做生意、當(dāng)老板”的占比也達(dá)到13%。即有43%的農(nóng)民工明確希望繼續(xù)留在城市工作或經(jīng)商，反映出比較強(qiáng)的留城意愿。但也有29%的受訪者對(duì)未來比較迷茫，表示“沒想好，走一步看一步”。而希望回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和回農(nóng)村定居占比則為27%。

3.對(duì)城鎮(zhèn)化的看法

本課程以16級(jí)計(jì)算機(jī)科學(xué)與技術(shù)專業(yè)本科班中45名學(xué)生為教學(xué)試點(diǎn)對(duì)象實(shí)施了本課程改革方案，對(duì)每章知識(shí)點(diǎn)通過項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)、當(dāng)小老師，課堂考核、實(shí)驗(yàn)和期末考試等多種考核方式，以每項(xiàng)100分、計(jì)算出每名學(xué)生本知識(shí)點(diǎn)各項(xiàng)的平均分?jǐn)?shù)，最后再計(jì)算出45名學(xué)生的平均值。最后得到本知識(shí)點(diǎn)學(xué)生的達(dá)成度，例如85分，達(dá)成度表示為85%，并根據(jù)結(jié)果提出改進(jìn)措施，如表2所示部分知識(shí)點(diǎn)的教學(xué)效果評(píng)價(jià)及改進(jìn)措施。

（1）提供有利條件愿意轉(zhuǎn)戶進(jìn)城

雖然大部分受訪農(nóng)民工目前不想轉(zhuǎn)成城鎮(zhèn)戶口，但問及如果讓您轉(zhuǎn)戶進(jìn)城，最希望政府提供什么條件時(shí)，大部分農(nóng)民工還是表達(dá)了他們基于理性的意愿。調(diào)查結(jié)果顯示:僅有9.6%的受訪者表示“無論提供什么條件都不愿意轉(zhuǎn)戶”，多數(shù)人則表示在滿足一定條件前提下愿意轉(zhuǎn)戶進(jìn)城。而他們最希望政府提供的條件（多選）是廉價(jià)的住房（46.3%）和就業(yè)幫助（28.7%），接下來依次是養(yǎng)老保障（27.5%）、子女免費(fèi)教育（25.4%）、醫(yī)療保障（16.4%）。

（2）認(rèn)為農(nóng)村戶口比城市戶口更值價(jià)

在此次調(diào)查中，大部分受訪農(nóng)民工預(yù)計(jì)未來農(nóng)村戶口比城市戶口值價(jià)（47.9%），僅有6.1%農(nóng)民工認(rèn)為城市戶口比農(nóng)村戶口值價(jià)。這也是許多農(nóng)民工不愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的一個(gè)重要原因。

（3）對(duì)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城后的利益變化評(píng)價(jià)分歧明顯

據(jù)表3，有36.9%的農(nóng)民工認(rèn)為農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城的權(quán)益變化現(xiàn)在難說，有待進(jìn)一步觀察，所占比例最高。認(rèn)為農(nóng)民吃虧的比認(rèn)為農(nóng)民受益的比例高。雖然現(xiàn)在重慶對(duì)農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶進(jìn)城的政策非常優(yōu)惠，允許保留土地進(jìn)城，并給予轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工一系列的農(nóng)村待遇保留政策，但本次調(diào)查表明農(nóng)民工對(duì)轉(zhuǎn)戶持保留態(tài)度，目前轉(zhuǎn)戶積極性不高。

表3 您認(rèn)為農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城后，農(nóng)民利益的變化是

（二）轉(zhuǎn)戶居民的態(tài)度和訴求

本次調(diào)查的已轉(zhuǎn)戶居民既包括轉(zhuǎn)戶許多年的征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，也包括了近3年大規(guī)模戶籍改革中的各類轉(zhuǎn)戶人群。相比農(nóng)民工等“半城鎮(zhèn)化”人口，轉(zhuǎn)戶居民從戶籍屬性上已轉(zhuǎn)為“非農(nóng)人口”，完成了身份的轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)戶居民對(duì)轉(zhuǎn)戶前后的生活變化的感受及態(tài)度，對(duì)我們客觀認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)城鎮(zhèn)化的效果具有重要意義。

1.對(duì)轉(zhuǎn)戶前后生活變化的感受

從表4可以看出，轉(zhuǎn)戶居民與農(nóng)民工相比，居住條件明顯更好;公租房和自購(gòu)房比例更高，而農(nóng)民工住房主要以自租房和單位提供為主。與轉(zhuǎn)戶前相比，有53.2%的轉(zhuǎn)戶居民認(rèn)為居住條件更好，36.3%認(rèn)為居住條件和以前差不多，僅有10.5%認(rèn)為居住條件變差。與居住狀況類似，大部分轉(zhuǎn)戶居民認(rèn)為現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)狀況比轉(zhuǎn)戶前更好，認(rèn)為“好很多”和“好一些”的占比為63.6%，“差不多”為20.2%，認(rèn)為“差一些”和“差很多”的只占16.2%。

（2）生活水平普遍比轉(zhuǎn)戶前有所提高

調(diào)查顯示大部分轉(zhuǎn)戶居民認(rèn)為轉(zhuǎn)戶后生活比以前變好，認(rèn)為“好了很多”和“好了一些”的占比為59.5%，認(rèn)為“差了一些”和“差了很多”的占比為16.2%，說明大部分轉(zhuǎn)戶居民對(duì)城鎮(zhèn)化比較認(rèn)可，認(rèn)為城市生活比過去好。

2.對(duì)轉(zhuǎn)戶效果的評(píng)價(jià)和意愿

（1）六成轉(zhuǎn)戶居民認(rèn)同自身的“城里人”身份，對(duì)未來比較樂觀

本次調(diào)查顯示轉(zhuǎn)戶居民有60.4%認(rèn)為自己已是城里人，說明他們已在心理上接受并認(rèn)同了轉(zhuǎn)戶帶來的身份變化。但有26.9%的人則用“說不清”這種模糊的回答反映自己當(dāng)下的狀態(tài)，正如在調(diào)查中一位居民所說的:“戶口轉(zhuǎn)了就應(yīng)該是城里人了，但在城里好像不習(xí)慣，也沒工作，收入低，感覺又不是真正的城里人。”同時(shí)，也有12.6%的人雖轉(zhuǎn)了戶口，卻并不認(rèn)同自己身份已真正轉(zhuǎn)變。此外，轉(zhuǎn)戶居民大多對(duì)未來的評(píng)價(jià)比較樂觀，大部分受訪者認(rèn)為自己和家人的未來會(huì)更好，占比為67.8%。

表4 轉(zhuǎn)戶居民和農(nóng)民工居住狀況對(duì)比

（2）超過一半希望轉(zhuǎn)回農(nóng)村

當(dāng)問及轉(zhuǎn)戶居民如果可以再次選擇，您是否愿意轉(zhuǎn)回農(nóng)村時(shí)，有51.4%的居民表示“愿意”，34.6%的居民表示“不愿意”，14%的居民則選擇了“說不清”。近年來隨著國(guó)家惠農(nóng)政策的進(jìn)一步實(shí)施，加上農(nóng)村戶口附著的土地利益，如今的農(nóng)村戶口似乎蘊(yùn)含著更高的經(jīng)濟(jì)利益。“農(nóng)村戶口比城市戶口更值價(jià)”是目前很多人的共識(shí)，這導(dǎo)致相當(dāng)大比重的農(nóng)民工不愿意轉(zhuǎn)戶，而已轉(zhuǎn)戶的居民中也有許多人產(chǎn)生后悔之意。

（3）在城市生活中的最大問題是房?jī)r(jià)高、收入低

轉(zhuǎn)戶居民認(rèn)為在城市生活中面臨的最大問題是房?jī)r(jià)高，收入低，這一點(diǎn)與農(nóng)民工是一致的。只是轉(zhuǎn)戶居民大多已無退路，必須在城市生活，因此對(duì)高房?jī)r(jià)的反應(yīng)更加強(qiáng)烈，選擇房?jī)r(jià)高的比例更高。接下來依次是教育費(fèi)貴、養(yǎng)老保險(xiǎn)低、找不到滿意工作，城市人瞧不起（表5）。

表5 您認(rèn)為在城市生活中面臨的最大問題是什么

（三）調(diào)查小結(jié)

通過上述對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工和轉(zhuǎn)戶居民的問卷調(diào)查，可以較清晰地看出這兩大底層群體對(duì)自己當(dāng)前生存狀態(tài)的自省，以及對(duì)關(guān)系自身未來命運(yùn)的城鎮(zhèn)化走向所持的基本態(tài)度與訴求，由此得出幾個(gè)重要的結(jié)論:

1.舉家進(jìn)城占有相當(dāng)比例，新生代留城意愿強(qiáng)烈

本次調(diào)查表明，在已婚的農(nóng)民工中，夫妻一起外出的占41.4%，全家一起外出的占20.2%，一個(gè)人外出的占30.1%。夫妻一起或全家一起進(jìn)城的比例較高，表明越來越多的農(nóng)村人口有在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期工作和生活的打算。同時(shí)新生代農(nóng)民工表現(xiàn)出異常強(qiáng)烈的留城意愿，35歲以下的新生代農(nóng)民工打算回農(nóng)村定居的僅占4.3%，超過半數(shù)的新生代農(nóng)民工希望在城市定居、工作或經(jīng)商等，這些都是我們推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新移民市民化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和有利條件。

2.農(nóng)民普遍不愿以放棄土地為代價(jià)換取城市身份

農(nóng)民不愿以土地權(quán)利交換戶籍福利，是迄今為止戶籍制度和人口管理制度滯后于城鎮(zhèn)化進(jìn)程遇到的最大問題。在人口城鎮(zhèn)化過程中，土地不僅具備對(duì)抗未來不確定風(fēng)險(xiǎn)的保障功能，而且還表現(xiàn)出日益增長(zhǎng)的財(cái)產(chǎn)或財(cái)富功能。在日益強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制起決定性作用的今天，多數(shù)農(nóng)民不愿以退出土地的方式獲得城鎮(zhèn)戶口是市場(chǎng)中人正常的和正當(dāng)?shù)睦硇赃x擇。因此，在未來推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，其政府的社會(huì)政策應(yīng)高度重視農(nóng)民的這一利益訴求。

3.高房?jī)r(jià)、低收入和就業(yè)不穩(wěn)定是阻礙進(jìn)城農(nóng)民工市民化的主要因素

本次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然相當(dāng)一部分農(nóng)民工在城市已打工多年，或舉家外出，但城市的高房?jī)r(jià)使他們對(duì)城市望而卻步，再加上自身工作不穩(wěn)定，收入低，他們難以在城市真正安定，而轉(zhuǎn)戶居民城市生活的主要困難也是高房?jī)r(jià)，說明高房?jī)r(jià)、收入低成為農(nóng)民工市民化的最大障礙。

4.近四成農(nóng)民工對(duì)是否轉(zhuǎn)戶進(jìn)城持猶豫觀望態(tài)度

2010年重慶戶籍改革推出了一系列轉(zhuǎn)戶的政策，如允許農(nóng)民保留土地進(jìn)城等，并承諾給予轉(zhuǎn)戶農(nóng)民3年過渡期再作抉擇。但如今3年時(shí)間已過，后續(xù)政策卻未出臺(tái)。農(nóng)民保留土地進(jìn)城后3年以后怎么辦?戶籍改革政策是否有新的變化等?在本次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有近四成農(nóng)民工對(duì)未來政策的不確定性感到迷惑，使得他們對(duì)未來的城鎮(zhèn)化走向及政府的相關(guān)社會(huì)政策抱著很強(qiáng)的觀望心理和不信任態(tài)度。這些都是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略必須重視的問題。

5.雖然轉(zhuǎn)戶居民比以前生活更好，但“后悔”比例也較高

大部分轉(zhuǎn)戶居民表示轉(zhuǎn)戶后在城市生活變好，居住條件更好，但超過一半的轉(zhuǎn)戶居民表示如果可以寧愿轉(zhuǎn)回農(nóng)村。在調(diào)查中我們也發(fā)現(xiàn)，由于現(xiàn)在轉(zhuǎn)戶的條件更為優(yōu)惠，可以保留農(nóng)村土地等一系列權(quán)益進(jìn)城，且隨著現(xiàn)有土地價(jià)值的不斷增高，相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)戶居民特別是2010年戶籍改革之前的轉(zhuǎn)戶居民認(rèn)為自己吃虧，后悔當(dāng)初的選擇。

四、政策建議

（一）建立合理的成本分?jǐn)倷C(jī)制

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略必須要解決改革成本的分?jǐn)倖栴}。因而建立合理劃分中央和地方、集體和個(gè)人責(zé)任的成本分?jǐn)倷C(jī)制十分重要。但也必須看到，在“三農(nóng)”問題十分嚴(yán)重的中西部地區(qū)，絕大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民工是無力承擔(dān)市民化成本的。破解這一難題的關(guān)鍵就是大膽進(jìn)行土地制度改革。

（二）多渠道推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口徹底擺脫土地束縛和以財(cái)產(chǎn)性收入承擔(dān)市民化成本分?jǐn)倓?chuàng)造條件

土地制度改革的關(guān)鍵是建立適宜的土地流轉(zhuǎn)制度，多渠道地促進(jìn)農(nóng)民的“三權(quán)”交易和農(nóng)地流轉(zhuǎn)。一是加快農(nóng)村土地的確權(quán)，在此基礎(chǔ)上建立農(nóng)地“三權(quán)”的市場(chǎng)化交易平臺(tái)和流轉(zhuǎn)機(jī)制，使農(nóng)民工能夠便利地行使自有“三權(quán)”的自主交易并獲得公平的（交易主體通過競(jìng)價(jià)形成的市場(chǎng)交易價(jià)格）收益。二是嘗試多種土地流轉(zhuǎn)模式，以集體產(chǎn)權(quán)明確界定為前提推行土地股份制。如建立土地股份合作社或股份制農(nóng)業(yè)企業(yè)，農(nóng)民工按其所擁有的股份取得股權(quán)與紅利收入。三是可在協(xié)商自愿前提下以付給轉(zhuǎn)讓費(fèi)的方式，允許農(nóng)民工一次性將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)轉(zhuǎn)移給村集體或其他符合條件的經(jīng)營(yíng)者使用。

（三）進(jìn)一步深化戶籍制度的改革

重慶在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，應(yīng)將進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革作為突破重點(diǎn)。首先是認(rèn)真總結(jié)前一階段戶籍改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，尤其是要跟蹤研究近3年來在“2010戶改”政策框架下的轉(zhuǎn)戶居民的市民化狀況，探討如何在新形勢(shì)下落實(shí)好當(dāng)初的承諾。另外，加快研究制訂與前次戶改相銜接的、與國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略目標(biāo)相適應(yīng)的、對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工自愿轉(zhuǎn)戶進(jìn)城具有吸引力的戶籍改革政策，將重慶的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍改革實(shí)驗(yàn)繼續(xù)向前推進(jìn)。

（四）農(nóng)民工市民化要堅(jiān)持按公平自主的市場(chǎng)化原則來加以推進(jìn)

這是中外城市化發(fā)展歷程經(jīng)過反復(fù)試錯(cuò)而被普遍認(rèn)可的重要經(jīng)驗(yàn)。雖然大中城市在就業(yè)容量、發(fā)展機(jī)會(huì)、生活便利、公共服務(wù)等方方面面的供給能力和綜合承載力優(yōu)勢(shì)顯著，對(duì)農(nóng)村人口具有極大的吸引力，但大城市的進(jìn)入門檻高、生活成本高，許多農(nóng)村家庭在現(xiàn)階段還不具備舉家進(jìn)城的條件。尤其是相對(duì)城鎮(zhèn)原住民而言，多數(shù)農(nóng)民工的低文化、低技能和低收入狀況等也成為其城市融入的現(xiàn)實(shí)困難。因此從農(nóng)民工的角度講，確有一些人并不一定就想成為市民，擁有土地對(duì)他們來說或許會(huì)相對(duì)更有保障。因此在推進(jìn)轉(zhuǎn)戶進(jìn)城和市民化過程中，政府要做的應(yīng)該是創(chuàng)造條件、提供服務(wù)、宣傳鼓勵(lì)，而農(nóng)民工及其他農(nóng)轉(zhuǎn)非群體的自主選擇權(quán)必須得到切實(shí)的尊重和保障。

（五）實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)政策，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場(chǎng)機(jī)制

穩(wěn)定就業(yè)與穩(wěn)定居住是農(nóng)民工市民化最基本的前提條件，因此要下決心消除對(duì)農(nóng)民工就業(yè)不利的甚至歧視性的政策。因此在就業(yè)政策上，一是要加快推進(jìn)人力資源市場(chǎng)整合改革，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一、功能完善、機(jī)制健全、運(yùn)行有序、服務(wù)規(guī)范的人力資源市場(chǎng)體系。二是要真正做到對(duì)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者一視同仁，堅(jiān)決取消針對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工的各種行政性收費(fèi)，如暫住證、就業(yè)證、計(jì)劃生育證等等。三是完善勞動(dòng)就業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)，尤其要加強(qiáng)勞動(dòng)執(zhí)法，監(jiān)督用人單位切實(shí)按照《勞動(dòng)法》實(shí)行同工同酬，不搞歧視性待遇，同時(shí)切實(shí)保障農(nóng)民工及時(shí)足額取得其應(yīng)得勞動(dòng)報(bào)酬。四是大力培育和扶持人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展，盡快制定重慶市人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和指導(dǎo)意見，設(shè)立人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，出臺(tái)優(yōu)惠政策和激勵(lì)措施，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入人力資源服務(wù)領(lǐng)域，扶持人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展。

（六）多渠道解決進(jìn)城農(nóng)民工的住房問題

居住是農(nóng)民工進(jìn)城面臨的首要問題，調(diào)查表明，高房?jī)r(jià)低收入是農(nóng)民工對(duì)城市生活不易反應(yīng)最強(qiáng)烈也最無奈的一種感受。事實(shí)證明，重慶近年來大力推進(jìn)的公租房建設(shè)，農(nóng)民工群體受惠的比例并不大，這說明僅靠政府投資興建公租房并不能在短期內(nèi)迅速解決規(guī)模龐大的農(nóng)民工安居問題。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶安居的問題仍需要政府和市場(chǎng)共同發(fā)揮作用來加以解決。因此，建議在繼續(xù)推進(jìn)公租房建設(shè)的同時(shí)，針對(duì)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工的特點(diǎn)探索多種住房保障方式。如租房補(bǔ)貼、購(gòu)房補(bǔ)貼、購(gòu)房免稅、住房券等，逐步形成多層次、多元化的住房保障體系。

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