城市化進程中南岸區外來流動人口問題與治理對策

王 玥

（重慶市南岸區委黨校，重慶 400067）

目前，我國城市化水平已經突破50%，據相關資料表明，人口流動是城市化進程中必然要出現的現象。一個處于城市化快速增長的地區，居民在有較多就業選擇機會、良好生活環境等因素的引導下，會向往之。在不同區域、城鄉之間大規模流動，從而促使當地轉變為較為先進的工業地區，由傳統的農業社會走向現代城市社會，完成一個地區乃至國家逐步的現代化進程。

南岸區作為西部唯一直轄市主城九區之一，被重慶市定為都市核心功能區和都市核心拓展區。作為“宜居創新區、江南增長極”的南岸，正在加快推進江南新城、彈子石商務區、南坪現代服務業集聚區、南濱經濟帶、南山生態帶“三區兩帶”特色發展，建設重慶高端產業集聚區、智慧城市先行區、生態文明示范區。①摘自《中共南岸區關于優化區域布局推進科學發展的意見》目前，南岸區在籍人口80多萬，外來流動人口50多萬。南岸區的城市發展離不開本地居民的共同努力，同時也離不開外來流動人口的貢獻。如何讓外來流動人口宜居南岸，讓他們順利融入這里的生活，是促進南岸區實現城鎮化、工業化目標發展的一項戰略任務，也是加強和創新社會治理的一項基礎性工程。本研究發放近100份調查問卷，通過調研南岸區幾個具有代表性社區的外來流動人口的基本情況，來歸納當前南岸區外來流動人口的特征，分析外來流動人口面臨的問題，并提出相關建議。

一、南岸區外來流動人口的特征

1.外來流動人口急劇增長

南岸的江南新城、彈子石商務區、南坪現代服務業、南濱經濟帶、南山生態帶“三區兩帶”特色發展，無疑對外來流動人口有著巨大的吸引力。筆者對近3年來外來流動人口的基本數據作了一個表格（表1），從中可以看到外來流動人口快速增長。

表1 南岸區近3年來外來流動人口 人

數據來源于《重慶市南岸區年鑒2012》《重慶市南岸區年鑒2013》《重慶市南岸區年鑒2014》

2.外來流動人口以中青為主，學歷偏低

通過相關部門了解到，截至2015年1月，男性有273789人，女性238315人。中青年占了總人數的80%以上。從調研數據分析，外來流動人口學歷普遍偏低，具有中學學歷文化程度的占到了70%左右，主要是通過老鄉朋友介紹從事勞務工作，以租房為主。

3.外來流動人口漸漸成為穩定居住者

流動人口到城市打工的主要目的是養家糊口，開拓眼界。但是，一旦收入穩定，工作前景較好，一般情況下不會經常流動。許多人逐漸成為城市穩定的居住者和就業者。

二、外來流動人口面臨的主要問題

流動人口融入城市在經濟層面，在城市能自力更生，就業和居住比較穩定;在社會層面，主要是針對公共服務的需求，是提升城市生活的另一個層面，具體到現實生活中就涉及子女讀書、社保、政治參與等服務;在心理層面，反映參與城市建設和生活，只有當流動人口在城市有工作、生活需求得到了滿足，才能逐步適應城市的生活，包括生活方式、價值觀念、社會心理上等多方面的轉變，這時才可以說流動人口完全地成為城市人。目前，南岸區流動人口在這3個方面的表現情況為以下方面。

（一）就業穩定性不高

從發放的問卷調查可以發現，目前外來流動人口主要從事建筑裝修、餐飲酒店或者工商零售等職業，中學文化占據主要群體。實現穩定就業、簽訂固定合同的比例僅為42%，超過半數的流動人口是采取靈活就業方式。在大型用工單位就業的流動人口畢竟只是少數。

除此之外，隨著社會的發展，又出現了一些新的問題。如隨著國家倡導孵化和發展微小企業，一個人也可以創業，幾個人也可以創業，公司在南岸，公司的工作人員也在南岸，那么公司的工作人員又由誰來管理，由社區還是公司?因此，穩定性受到極大考驗。

（二）對公共服務需求強烈

大量流動人口的急劇增加，必然對南岸區的基本公共服務供給帶來壓力，除了基本的水電氣供應以外，以家庭為單位的長期居住，就要求政府提供相應的服務，于是勞動、維權、教育、社保等供需矛盾漸漸突出。雖然外來流動人口和城市本來的居民住在同一個藍天下，但是，由于戶籍原因，仍有不少的問題需要面對。比如，在問到“如果您沒有參加社會保險，您的理由是什么”當中，75%選項為:費率太高，承擔不起。更有人提出“如果繳社保，不知道以后會怎樣”。當他們對當地城市建設付出心血后卻不能得到回報，尤其是最低的公共需求都無法滿足時，他們是不會對城市產生認同和歸屬感的，城市也就不會和諧發展。

（三）社區公共參與明顯不強

外來流動人口大多是來自相對于城市比較落后的地方，他們進入較為發達的城市之后，面臨著生活、就業等新的挑戰，而他們主要交流的群體是朋友和老鄉，社交圈子相對范圍較窄。在問卷調查中，對“您對外來流動人口參與基層自治有何看法”中，70%認為“沒意見，與自己關系不大”。外來流動人口在自身沒遇到問題的情況下，不會主動參與社區活動。他們始終感覺自己是外來人群，只是住在這個社區而已，不會認為自己有責任參與社區建設。

三、對外來流動人口治理的對策建議

面對如此急劇增加的外來流動人口，如何理性的來看待出現的問題呢?流動人口多，說明大家對南岸提供的就業機會充滿了信心，相信在南岸工作能給他們帶來美好的生活。同時，南岸的建設也離不開他們的辛勤勞動。但是，如果政府治理、公共服務跟不上，必然導致勞動力流失，城市化建設步伐滯后。因此，必須要找準問題的根源，提出現實可行的方案，才有助于社會和諧的發展。

（一）制定科學的外來流動人口相關政策

制定吸引創新型人才的政策，同時在一些關鍵和特殊領域引進中低端人口。

一方面，通過產業結構調整，大力發展特色項目。內環以內重點發展高端綜合服務業和文化產業;內環以外的區域，重點發展手機、物聯網、裝備制造產業。加快發展專業市場集群、現代物流基地、都市現代農業、休閑旅游，在此基礎上，再完善與流動人口的個人維權、計生社保等相關的公共服務，保證政策發揮長效作用，使人口分布與生產力布局、資源環境承載力相適應。另一方面，加強社區流動人口管理。目前社區已由政法委牽頭配置流動人口協管員，負責社區流動人員的管理和服務工作。建議借鑒深圳的出租屋管理辦法，成立“出租屋管理服務中心”，使出租房屋更加合理有序化。必須通過合法建筑、合法居住和合法經營、合法就業等措施，加大對違法、違規行為的打擊力度，防止人口的無序流入[1]。

（二）建立完備的外來流動人口管理與服務工作機制

流動人口的管理與服務涉及的領域較大，牽涉到司法、計生、民政、公安等民生的方方面面，可以說是一個系統工程，流動人口的管理與服務工作要實現協調有序，必須首先保障機構、人員、經費等基礎性管理資源的充足，并在此基礎上對其進行合理的安排和分配。

第一，加強流動人口工作領導小組的配合協調工作。建議定時召開流動人口工作領導小組會議，了解實際情況，解決各部門工作上銜接配合不夠、整體工作合力不強，從而導致工作較為滯后的實際問題。另外，總結全國流動人口管理的經驗做法，結合本區實際，制定相關的流動人口管理辦法，使流動人口的管理合理有序。

第二，將流動人口納入城市經濟社會發展總體規劃。人口的增加和城市的發展息息相關。在進行重大項目或者發展決策時需要系統考慮以后幾年流動人口的規模、素質、結構等，需要考慮我區在資源配置、就業機會、收入水平、社會保障、基礎設施、公共服務等方面的承載量是否跟進。

第三，建立相關的流動人口財政轉移支付制度。根據流動人口的數量，加大財政支付力度。

（三）創新多樣的外來流動人口社區自治工作方式方法

流動人口的管理與服務是社區治理的一個重點，由于各個社區的流動人口情況不一樣，因此在對于流動人口的管理和服務上，必須結合社區不同的情況因地制宜。

第一，建立健全社區管理機制。根據社區的特點，形成管理網絡，設立由專兼職外來人口協管員組成的流動人口管理站。在完善管理制度方面，根據人口管理法律、法規，圍繞登記、發證、管理、獎懲等環節制定一系列符合實際并易于操作的管理制度。比如上海實行的居住證積分制，流動人口可以按照一定的條件獲得市居住證，并且可以按照相應的積分獲得公共服務，享有同市民均等的待遇。如為流動人口提供社區服務，向他們開放既有的社區服務體系，如就業、醫療、文體、救助等，同時增加有針對性的服務項目;設立以流動人口為對象的社區工作者隊伍，提供包括法律咨詢與援助、心理咨詢、就業咨詢、困難救助等在內的社區綜合服務等等，讓流動人口也能夠公平地享受到以社區為代表的方便生活型服務和以志愿者活動為主體的義務型服務[2]。

第二，加強流動協管員的隊伍建設。一是加強對協管員的業務培訓。定期對協管員隊伍進行業務培訓和檢查，使這支隊伍成為一支有強烈責任意識和良好工作作風的正規隊伍。二是要進行協管員的科學化管理。明確工作職責，及時、全面、準確的收集流動人口信息，并及時錄入系統;密切關注流動人口中的不穩定因素和糾紛，發現問題及時上報街鎮，盡快消除不穩定因素。三是要建立協管員考核制度。定期對協管員進行考核，量化考量人戶一致數、出租房登記率等相關工作指標，根據考核結果，對于工作中表現優秀、責任心強的同志給予適當獎勵。

第三，發揮社會組織的作用。根據社區情況，成立流動人口自治組織。首先，它為流動人口反映利益訴求提供了渠道;其次，有更加規范的制度及運行規則，有利于流動人口發揮自我管理、自我服務與自我約束作用;最后，能夠配合政府部門開展針對流入地的各項社會管理與服務工作，能為政府分擔部分社會管理職能。

四、結束語

中共十七大和十八大報告中都提到了要加強對流動人口的管理和服務，這說明流動人口的管理和服務成為當前我國提升國家治理能力的一項重要議題，從城市社會經濟的發展來看，流動人口不再僅僅是被管，而是成為社會治理其中的一個主體。本文從南岸區外來流動人口的特征和問題分析入手，探討了應該如何進行更好的社會治理。得出兩點結論:（1）要給予流動人口更多的幫助，通過社區、社會組織互動交流，了解和幫助他們解決實際困難。這樣，既減輕了政府社會治理的壓力，又增強了流入地的社會治理效果，能保障當地社會的和諧穩定。（2）在城鄉統籌發展的過程中，必須做好流動人口的公共服務工作，政府只有真正服好務，才能留得住人。

[1] 張新民，徐勤賢，朱緒榮.流入地政府對流動人口（農民工）的管理服務能力的評價——以廣州市番禺區及大崗鎮為例[J].華中農業大學學報:社會科學版，2012（5）.

[2] 潘鴻雁.流動人口社會管理面臨的新問題與對策——以上海市為例[J].上海行政學院學報，2014（1）.