資金區(qū)域扶持的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新

李度星

轉(zhuǎn)變財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金支持企業(yè)發(fā)展的方式，更好地發(fā)揮財(cái)政資金效益，是財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理改革的重要內(nèi)容。2011年，江蘇省財(cái)政廳通過(guò)整合專(zhuān)項(xiàng)資金，由無(wú)償補(bǔ)助改為股權(quán)投資等有償使用方式，與市縣財(cái)政共同設(shè)立區(qū)域重點(diǎn)成長(zhǎng)型企業(yè)發(fā)展扶持資金（以下簡(jiǎn)稱(chēng)區(qū)域扶持資金）。資金運(yùn)行管理以“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、保本微利、滾動(dòng)發(fā)展”為原則，在強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金有償使用的同時(shí)，保持財(cái)政資金的扶持性和導(dǎo)向性。

一、區(qū)域扶持

2011年10月，江蘇省財(cái)政廳下發(fā)《關(guān)于區(qū)域重點(diǎn)成長(zhǎng)型企業(yè)發(fā)展扶持資金試行股權(quán)投資等使用方式的意見(jiàn)》，采取省與市縣合作的方式，即省財(cái)政廳與合作市縣財(cái)政局分別簽訂資金使用協(xié)議。協(xié)議中規(guī)定，市縣財(cái)政自主選擇股權(quán)投資、定向融資擔(dān)保或融資風(fēng)險(xiǎn)基金等資金運(yùn)作方式，來(lái)支持本行政區(qū)域內(nèi)以成長(zhǎng)型新興產(chǎn)業(yè)為主的企業(yè)，并且資金收益歸市縣財(cái)政所有。至2013年底，省財(cái)政共撥付區(qū)域扶持資金9.86億元，地方配套出資近10億元，全省區(qū)域扶持資金總規(guī)模達(dá)19.85億元。

二、實(shí)踐成效

省級(jí)區(qū)域扶持資金撥付至市縣后，市縣財(cái)政通過(guò)整合當(dāng)?shù)責(zé)o償支持企業(yè)的專(zhuān)項(xiàng)資金，擴(kuò)大區(qū)域扶持資金規(guī)模。至今，全省區(qū)域扶持資金規(guī)模壯大超過(guò)預(yù)期。此外，三年中，市縣財(cái)政部門(mén)在資金的管理實(shí)踐過(guò)程中，根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)因地制宜地開(kāi)展了許多創(chuàng)新性工作。

（一）資金運(yùn)行管理方式多元化，市場(chǎng)化運(yùn)行模式初現(xiàn)雛形

由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人才集聚、管理理念等差異較大，省財(cái)政主張市縣根據(jù)自身情況因地制宜，在起步階段選擇最具操作性的資金運(yùn)行管理模式，待條件成熟后再向規(guī)范的股權(quán)投資管理模式轉(zhuǎn)變。通過(guò)推行多元化的資金管理模式，各地在資金運(yùn)行中做出了許多具有開(kāi)創(chuàng)性的探索。例如，連云港在資金運(yùn)作過(guò)程中，采用普通股、優(yōu)先股、債轉(zhuǎn)股等多種方式對(duì)企業(yè)投資，通過(guò)投資方式多元化分散投資風(fēng)險(xiǎn)；江陰、昆山等地建立企業(yè)業(yè)績(jī)?cè)鲩L(zhǎng)目標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，將部分投資收益獎(jiǎng)勵(lì)給企業(yè)；一些市縣的股權(quán)投資未選擇市場(chǎng)化退出，而是選擇股東優(yōu)先回購(gòu)的方式收回投資，以打消企業(yè)控股股東對(duì)財(cái)政參與投資目的不明的疑慮。這些創(chuàng)新工作，無(wú)疑為區(qū)域扶持資金的長(zhǎng)期健康運(yùn)行打下了基礎(chǔ)。

（二）吸引社會(huì)資本進(jìn)入，共同組成股權(quán)投資基金

區(qū)域扶持資金撥付到市縣以后，由于各地初期的資金規(guī)模較小，資金的影響力有限。因此，市縣財(cái)政在整合本級(jí)財(cái)政資金的同時(shí)，通過(guò)吸收社會(huì)資金進(jìn)一步壯大資金規(guī)模，充分發(fā)揮資金的引導(dǎo)和扶持作用，增強(qiáng)了扶持效果。經(jīng)過(guò)社會(huì)資本的放大，由區(qū)域扶持資金主導(dǎo)設(shè)立的基金已成為當(dāng)?shù)仡H具規(guī)模的股權(quán)投資基金，較好地發(fā)揮了對(duì)當(dāng)?shù)爻砷L(zhǎng)型企業(yè)的扶持作用。

（三）地方財(cái)政部門(mén)發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極參與資金管理工作

市縣財(cái)政部門(mén)充分發(fā)揮信息資源優(yōu)勢(shì)，根據(jù)扶持資金的使用方向和地方財(cái)源培植計(jì)劃，向擔(dān)保機(jī)構(gòu)或銀行推薦區(qū)域重點(diǎn)成長(zhǎng)型企業(yè)，并與合作擔(dān)保機(jī)構(gòu)和銀行就提供貸款便利和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)進(jìn)行協(xié)商。通過(guò)主動(dòng)與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商，切實(shí)減輕了企業(yè)融資成本，在一定程度上緩解了企業(yè)融資難問(wèn)題。

（四）省市共建資金監(jiān)督考核體系，實(shí)時(shí)監(jiān)督資金運(yùn)行

市縣財(cái)政部門(mén)根據(jù)要求建立扶持資金監(jiān)督考核工作機(jī)制，實(shí)時(shí)對(duì)資金運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督管理和績(jī)效評(píng)價(jià)，并在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)報(bào)送資金運(yùn)行情況。通過(guò)省市財(cái)政聯(lián)動(dòng)，資金的績(jī)效評(píng)價(jià)和考核監(jiān)督工作已落到實(shí)處。

三、存在問(wèn)題

財(cái)政資金試行股權(quán)投資等有償使用方式改革，由于缺少可參照的成功經(jīng)驗(yàn)，因此在改革探索過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)還存在一些亟須解決的問(wèn)題，如資金管理機(jī)制與管理人員專(zhuān)業(yè)能力、風(fēng)險(xiǎn)控制與損益確認(rèn)等問(wèn)題。

（一）資金管理制度有待完善

如股權(quán)投資對(duì)企業(yè)規(guī)模和利稅貢獻(xiàn)要求較高，股權(quán)投資的退出方式和損益確認(rèn)原則需要明確和細(xì)化，實(shí)行定向融資擔(dān)保的資金扶持效益沒(méi)有明確的統(tǒng)計(jì)口徑等，這些都需要在今后在資金管理制度的完善過(guò)程中予以明確界定。

（二）資金管理人員的專(zhuān)業(yè)能力有待提高

財(cái)政資金試行股權(quán)投資等有償化運(yùn)行管理的改革，對(duì)財(cái)政干部的專(zhuān)業(yè)能力是一個(gè)極大的考驗(yàn)。市場(chǎng)化運(yùn)行的股權(quán)投資對(duì)管理人員的專(zhuān)業(yè)能力要求較高，投資目標(biāo)企業(yè)的篩選評(píng)定和投資跟蹤管理、績(jī)效評(píng)價(jià)，需要財(cái)政部門(mén)和資金管理機(jī)構(gòu)具備金融、財(cái)務(wù)、投資管理等方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)展南北差異明顯，股權(quán)投資在蘇南較為普遍，但對(duì)蘇北大部分市縣財(cái)政部門(mén)而言，仍是新鮮事物，一些地方連本土的股權(quán)投資機(jī)構(gòu)都極少，專(zhuān)業(yè)投資人才匱乏，這些客觀因素限制了全省區(qū)域扶持資金股權(quán)投資效益的發(fā)揮。

（三）投資風(fēng)險(xiǎn)不易控制

近兩年來(lái)，面臨復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境有待優(yōu)化，選擇發(fā)展態(tài)勢(shì)良好的企業(yè)更加困難。根據(jù)2013年的統(tǒng)計(jì)資料，區(qū)域扶持資金股權(quán)投資的174戶企業(yè)中，有69戶企業(yè)利潤(rùn)同比下降，占比40%；其中有40戶企業(yè)虧損，占比23%。雖然目前區(qū)域扶持資金仍能保持盈利，但未來(lái)潛在的虧損風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，以及投資虧損的責(zé)任界定不明確，使得市縣財(cái)政部門(mén)在投資決策時(shí)多了幾分顧慮，影響了區(qū)域扶持資金股權(quán)投資的運(yùn)行管理效率。

四、幾點(diǎn)思考

從全省看，區(qū)域扶持資金運(yùn)行管理已走上正常軌道，但仍需進(jìn)一步完善和提高。

（一）繼續(xù)深化改革，重視財(cái)政資金扶持引導(dǎo)作用的發(fā)揮

十八屆三中全會(huì)對(duì)財(cái)稅體制改革作了具體部署，財(cái)政部門(mén)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的資金管理模式勢(shì)在必行。在這樣的背景下，推行財(cái)政資金使用方式的改革，既契合中央關(guān)于財(cái)政體制改革的政策精神，同時(shí)也是各地財(cái)政部門(mén)在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜的情況下發(fā)揮主觀能動(dòng)性的機(jī)會(huì)。

區(qū)域扶持資金雖然采用股權(quán)投資等市場(chǎng)化方式運(yùn)作，但本質(zhì)上仍是財(cái)政資金，因此資金的運(yùn)行目標(biāo)應(yīng)當(dāng)以扶持企業(yè)發(fā)展、培育地方財(cái)源為主，適當(dāng)兼顧投資資金的安全性和效益，在政府和市場(chǎng)間尋找平衡。

（二）完善管理制度，建立覆蓋全過(guò)程的資金管理機(jī)制

全省區(qū)域扶持資金管理制度體系雖已初步建立，但資金運(yùn)行管理機(jī)制仍需進(jìn)一步細(xì)化和明確，在企業(yè)遴選、資金監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)、股權(quán)退出等各個(gè)環(huán)節(jié)制定既契合市場(chǎng)要求又具有可操作性的管理機(jī)制和操作細(xì)則。尤其是股權(quán)退出和損益確認(rèn)機(jī)制，既要符合國(guó)家關(guān)于國(guó)有資本退出的相關(guān)規(guī)定，又要便于實(shí)際操作，還要明確投資收益確認(rèn)和投資虧損核銷(xiāo)原則以打消地方財(cái)政部門(mén)和資金管理機(jī)構(gòu)的顧慮。

（三）擴(kuò)大有償資金規(guī)模，提高專(zhuān)業(yè)投資管理能力

加大財(cái)政扶持企業(yè)資金有償使用的范圍和規(guī)模，減少財(cái)政資金對(duì)社會(huì)資本的擠出效應(yīng)，是深化財(cái)政資金管理改革的重要路徑。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步整合資金，擴(kuò)大有償資金規(guī)模，充分發(fā)揮資金的規(guī)模效應(yīng)，改變現(xiàn)有的對(duì)有一定規(guī)模和發(fā)展前景的企業(yè)吸引力不足、投資小企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大的尷尬局面。

為了提高資金管理的專(zhuān)業(yè)水平，在加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)、提高財(cái)政工作人員業(yè)務(wù)能力的同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)地方財(cái)政部門(mén)通過(guò)引進(jìn)專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)和專(zhuān)業(yè)人才增加管理的專(zhuān)業(yè)化程度來(lái)打造專(zhuān)業(yè)化管理團(tuán)隊(duì)，并充分利用第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)提高資金管理機(jī)構(gòu)的綜合投資管理能力，提升區(qū)域扶持資金管理水平。