談以土地流轉為紐帶的農業經營體系創新—以安徽省肥西縣為例

■ 胡善珍 教授 藕海云 曹承龍 李 蘭（安徽財貿職業學院 合肥 230601）

引言

土地問題一直是我國政府關注的熱點問題。它是國民經濟發展的基礎，是人民賴以生存的基石。2013年12月23日中央召開農村工作會議，圍繞全面深化農村改革促進城鄉發展一體化，推進農業現代化。黨的十八大會議指出：堅持農村基本的經營制度，依法維護農民土地經營承包權，發展多種形式的規模經營，而土地經營承包流轉是農村規模經營的主要形式。我國耕地資源有限，解決好土地問題，關系到我國13億人口的糧食安全，關系我國城鎮化推進的可持續模式的探討，是我國實現可持續發展的保證。實地調查得知：2008年10月，國土資源部批準安徽省合肥市為國家節約集約用地試點市。肥西縣官亭鎮以此為契機，以理念創新引領制度創新，以制度創新推進技術創新。肥西縣官亭鎮回民社區的成功建設就是土地及宅基地整治流轉與新農村建設項目實施的重要成果，是迄今合肥市規模最大、全省社會主義新農村建設示范點。

肥西縣回民社區建設項目簡介

肥西縣官亭鎮回民社區成立于2009年6月，由原馬河灣、豐祥兩個行政村拆并而成。該社區是2008年3月合肥市土地整理項目和2010年10月安徽省國土資源廳建設用地置換項目相繼實施的重要成果。項目以土地及宅基地整理為依托，通過對自然村落整合，實施新村建設、土地及宅基地整理、土地統一流轉、發展現代產業、創辦就業園區六大系統工程，實現了“土地整理、新農村建設、現代農業產業化發展、群眾樂業增收”四位一體的目標，成為目前保護并有效增加耕地面積、實現集約節約用地、推進土地流轉、發展現代農業、全面改善農村生產生活面貌、加快新農村建設的一條有效途徑，具有很強的實踐意義。

肥西縣回民社區建設項目的實踐

肥西縣官亭鎮地處安徽省合肥市西南方位，回民社區建設涉及豐祥、馬河灣兩個村，46個村民組，88個自然村莊。面積18514.3畝，其中耕地面積11826.9畝，水域面積2576.2畝，村莊占地1971畝，其他未利用土地2140.2畝。處于江淮分水嶺脊背，屬典型的丘陵地貌，地勢落差大，田塊大小不一，村莊分部零散，農民生產生活條件相對落后。其回民社區的建成是官亭鎮在社會主義新農村建設中，土地綜合整治、土地流轉項目成功的典范，它充分驗證了通過土地合理流轉、集約使用實現農業現代化路徑的正確性，歸納起來主要有以下幾個方面：

（一）從實際出發，創新土地流轉理念

肥西縣官亭鎮黨委從土地的節約集約使用和提高農業規模化、現代化的角度，深入調查認真分析了全鎮土地使用狀況。經調查豐祥、馬河灣村原有1421戶，自然人口4382人，其中回民985人，是回民聚居相對集中的少數民族社區；實有勞動力3012人，外出打工1500多人占50%以上，棄耕從商或棄耕從工使得現有耕地有一定量的閑置；從事農業生產1000人左右（含部分短工），約占30%左右。在1421戶中，從事水稻和油麥生產1125戶，占總戶數的79%；從事養殖13戶，約占總戶數的0.1%；從事商業、個體服務業18戶，約占總戶數的1.26%。可以看出種植業占當地農業產業結構較大比重，農民以一家一戶經營模式為主，豐年畝產年純收入600元左右，遇到干旱欠收年份每畝收入在400-500元左右。基于對實際的調研與分析，可以看出當地農業產業結構單一，種植業占農業產業結構絕對比重，農民收入低且增長緩慢；以家庭承包制為核心的農村改革雖然推動了農業的發展，但一家一戶小規模“小而全”的農村家庭經營結構與專業化大生產與現代農業集約化生產之間存在矛盾；與市場需求之間存在矛盾。官亭鎮黨委決定：要從實際構建現代農業的新理念出發，從加快土地流轉的探索入手，推動社會主義新農村建設，改革和完善農村各項制度，提出以整村推進的方式，深入規范進行土地流轉工作，為創新農業經營體系奠定基礎。

（二）從執政為民出發，創新土地流轉的體制機制

土地是千百年來農民賴以生存的基礎，是農民的衣食父母，土地問題也是群眾最為核心的利益所在。官亭鎮黨委堅持執政為民，堅持體制機制創新，堅持群眾利益第一，讓廣大農民平等參與構建現代農業經營體系進程，完善土地流轉制度，增強農民的話語權、賦予農民更多的財產權利，共同分享現代化的成果。具體做法有：

成立土地流轉合作社。在回民社區建設伊始，鎮政府就開始探索土地流轉的制度與程序。按照上級要求，結合群眾意愿，在項目區成立了土地流轉合作社。土地流轉合作社屬于群眾組織，獨立行使自己的權力和義務，其執行機構是理事會。理事會理事由群眾推選的村民代表產生，代表群眾利益行為。理事會有規范的章程和權力義務，報上級民政部門登記注冊。

尊重民意，堅持依法、自愿、有償。土地流轉合作社按照“肥西縣土地流轉二十條”的規定，堅持“依法、自愿、有償”的原則，確保群眾“不失地、不失權、不失利、不失業”，將愿意流轉的土地入社，統一向外進行農業招商。

堅持群眾主體、政府引導、社會參與。在項目推進過程中，堅持政府引導群眾，搭建招商引資平臺，引進效益好的規模農業企業，解決企業資金投入及合同的簽訂，以政府行政的公信力和在百姓中威信力保障合同的履行。注重引進資金實力比較雄厚的農業企業和種植大戶，重點發展優質糧油、瓜果蔬菜、中藥材和精品苗木花卉，引導發展現代特色農業，推進土地集約化、規模化經營。

（三）從民生民意出發，探索土地流轉的實踐創新

四級聯動，加強組織保障。以“農民主體、政府引導、多方合作、國土搭臺”為原則，按照“民為主、村負責、鄉領導、縣統籌、市補助”的方式，在各級政府主導下，部門分工負責橫向聯動，將農村土地整治由國土部門由“一家責任”變為“大家責任”，統籌各部門資源，群策群力，實行市、縣、鄉、村四級縱向聯動運行，形成合力共建機制。市各相關部門確定具體工作人員，實行工作重心下移，到各項目點督查調研推進項目實施；縣鄉鎮負責人每周定期到項目建設現場，分管負責人長期駐守在工地，隨時解決項目推進中出現的問題；村級由村民代表大會推舉德高望重且有組織能力的村民作為成員，成立項目建設理事會和質量管理監督組，統一行使管理權和監督權，真正做到群眾自己的事情自己辦、自己管。

整合資金，加大基礎設施建設。回民社區建設項目總投資達2.41億元，其中新農村建設及配套投入資金1.9356億元，土地整理3644萬元 。資金主要來源于三個渠道：一是通過土地置換項目、縣補助資金、土地整治項目投入資金；二是整合各級各類涉農資金。如：社區小學、衛生站、文化活動中心和社居委道路排水、供電設施等，主要用于公建與基礎設施建設。三是群眾自籌資金。新農村房屋建設以成本價出售給群眾，除去拆遷補償金以外，戶均只需拿出3.5萬元，就可住上平均面積為106平方米的新房，僅建房一項政府戶均補貼資金2萬多元。

農民作主，堅持陽光操作。從新村建設、舊村征遷、基礎設施和公共設施建設，到土地整理、土地流轉和農業產業化，實行項目法人制、公告制、招投標制、監理制、合同制、專家評審制等方式“陽光操作”，并讓農民全程參與，接受農民和審計部門的監督，維護農民合法權益。充分尊重民意，嚴格規范操作程序。切實做到“是否參與讓農民做主”“怎么建設讓農民做主”“如何管理讓農民做主”，真正把項目建設成為農民滿意的民心工程。

立足規劃設計，科學發展定位。根據新農村建設要求實行五個統一。即“統一規劃、統一設計、統一推進土地及宅基地整治復墾、統一基礎和公共設施建設、統一推進土地流轉和規模經營”。

精心選擇村址，利于生產生活。新農村建設承載著群眾的希望和重托，按照“近郊臨路”的指導思想，選擇交通便捷，地理位置優越，群眾生產生活方便規劃點，提供多種房型供群眾選擇，讓群眾自愿選擇，充分滿足了群眾居住需求，確保每戶群眾都有房住。

嚴格建設標準，注重質量要求。項目建設前對于房型、戶型的設計均按照高標準、符合群眾居家生活的功能要求進行，建設中嚴格執行國家關于房屋建設的質量要求，認真完善各項報建手續，嚴格履行招投標制、合同制、監理制，制定科學的工程管理措施，確保工程質量，讓群眾住上稱心的新房。

健全機制，提升公共服務。建成后的回民社區堅持“以人為本，服務居民”的宗旨，進一步規范黨務、居務管理，完善各項管理制度，推進社區公共服務一體化、均等化，著力打造全市示范、全省一流的村級標準化社區。建立社區綜合服務大廳，設置“社區事務、物業管理、證照辦理、計生服務、土地流轉、惠民服務、勞動就業、政策咨詢”八個窗口，實行“一站式”服務。同時組建了治安、保潔、便民三支服務隊伍，為居民生產、生活、學習、娛樂提供多層次的服務，并不斷提升公共服務水平。

（四）從提升農業現代化出發，創新農業經營體系

在2013年中央召開的農村工作會議上李克強總理強調改革創新推進農業現代化，要讓農業成為有效益、有作為、有希望的產業，要讓農民成為體面的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園。土地流轉后，官亭鎮政府探索土地流轉的規模化、集約化經營，從構建新型農業經營體系，建立農業可持續發展的長效機制出發，提高土地利用效率，重點創辦萬畝農業示范園，積極創辦就業園區，堅持健全城鄉發展一體化體制機制。

一是確立“四大基地”，發展現代農業。2014年中央一號文件，強調重點問題是糧食安全和農業現代化。要求以種好地為導向來構建農業經營體系，以解決好資源約束為導向轉變農業生產方式。官亭鎮回民社區根據緊鄰省會合肥的區域特征，在科學編制生態發展規劃的基礎上，確立“四大基地”的現代農業發展思路：即優質糧油生產基地、精品苗木花卉生產基地、蔬菜瓜果生產基地、中藥材生產基地。其中引進浙江滕頭園林股份有限公司投資2億元，加快了產業發展和輻射周邊的速度，促進農業生產向區域化、專業化、特色化方向發展，實現農民增收致富，為現代農業發展提供了極具特色的樣板。

二是創辦新農村萬畝農業示范園。2009年以來，官亭鎮黨委、政府依托整村推進項目，按照傳統農業精細化、現代農業精品化要求，以生態為基礎，以產業為核心，充分利用國家、集體、個人等多種形式投資組合，著力做好生態環境、現代農業、致富百姓。

三是創辦新農村就業園。在毗鄰新農村安置點東面規劃一處占地600畝的園區，建設15萬平方米標準化廠房，發展勞動密集型產業。目前，已簽約30家企業，開工8家。一期已建成服裝生產加工企業6家，建成60000平方米廠房，實現用工600多人。

肥西縣回民社區土地流轉取得的成效

習近平總書記在2013年中央農村工作會議上提出來農業是四化同步的短腿，農村是全面建設小康社會的短板。中國要強，必須農業強，中國要美，必須農村美，中國要富，必須農民富。肥西縣官亭鎮回民社區的建設符合農民的利益，受到老百姓的高度稱贊，積累了具有實踐指導意義的建設經驗，主要表現在以下五個方面：

（一）新農村建設步伐全方位提速

人居環境得到全面改善。現在的回民社區村莊靚麗，道路寬敞，綠蔭環保，生態優美，當你走進回民社區，首先映入眼簾的是一排排拔地而起的高樓，一棟棟整潔有序的二層樓房，一條條寬敞筆直的水泥道路，一處處新穎別致的建筑……；當你走進耕作區，放眼遠眺，望不到盡頭的是綠意盎然的各類精品苗木花卉，置身其中，千畝秧苗碧波迭起，各色蔬菜瓜果點綴其間，構成一幅幅優美的畫卷。如今，無論你走到哪家，提起新農村建設，人人無不翹起大拇指，交口稱贊國家政策好，黨和政府好，喜悅的心情溢于言表，農民的滿意度和幸福指數大大提升。實現了社會主義新農村建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的總要求。

生態環境得到改善。土地整治和流轉過程，同時也是實施水土保持方案進行生態環境的整治、保護和建設過程。在土地整治與流轉中將小流域治理與新農村建設等相結合，通過防護林體系的建設，提高林木覆蓋率；通過土地平整、配套農田水利等措施，提高水源涵養能力和土壤的蓄水能力，有效減少了水土流失，并且提高了抵御災害性氣候保障能力。改善了生態環境，保障了農作物生長。另外通過在聚居點植樹種草綠化等配套設施，也使周圍環境得到有效改善。

建設了新農村社區的樣板，文明程度明顯提高。回民社區的建設按照“城鎮標準、農村特色、江淮新村”的標準，遵循“宜農、宜工、宜居、宜游、怡人”的設計科學理念，土地及宅基地整體設計按照“田成方、林成網、路相通、渠相連”的標準，合理設計出田塊、水系、路網、綠化極大改善了村容村貌。

新農村社區農民住上了安全舒適的新居，享受醫療衛生、文化教育等各項設施；享受計生服務、社區救助、民政優撫等各項服務；群眾收入穩定、生產生活條件同步提升，文化需求和精神文明程度不斷提升。初步實現了生產發展、生活富裕和“新農民、新生活、新氣象、新發展、新希望”的目標，推動了新農村建設的步伐。

（二）土地整治效果明顯

通過土地及宅基地整治，耕地面積大幅增加，耕作條件大為優化，土地節約集約化利用程度明顯提高。經驗收確認：新增耕地2289.61畝，其中通過整治廢塘、廢溝、廢渠、荒灘古埂，新增耕地面積907.84畝，通過集體拆遷，集中安置減少宅基地占地面積 1381.77畝，提高了土地利用率，緩解了耕地減少與人口增長的矛盾。同時，通過土地綜合治理，蓄水能力是整治前的3倍，灌溉能力提高2倍，抵御自然災害風險能力明顯增強。土地整理后，田塊更加規則，交通更加便捷，溝渠更加暢通，機械化綜合利用指標95%以上，為現代農業生產提供優越的條件，具有較強的實踐與推廣意義。

（三）農民收入大幅提高

建成后的回民社區群眾收入水平明顯提高，收入來源多元化。一是土地租金收入，目前每畝年租金以當年600斤稻谷市場價折算，提高了農民在增值收益中的分配比例；二是享受國家糧食、種子直補畝均70元；三是常年務工及經營性收入。土地流轉后，在縣內打工1200多人，縣外省內打工1900多人，省外打工264人，出國勞務29人。據調查，一個勞動力全年打工時間平均為10個月，年收入在20000-35000元。2012年，社區人均收入近萬元是項目實施前收入的2.5倍。大幅提高了農民的購買能力，激發了農民的消費需求。

（四）農業產業結構初步實現規模化集約化

回民社區地處江淮分水嶺，地貌波瀾起狀、崗沖相間，土地較貧瘠，農村傳統生產方式占較大比重，農業生產綜合效率不高。通過大規模實施農村土地綜合整治，項目區14116畝耕地全部實現流轉。目前由6家農業企業和5家種植大戶經營，采取“企業+基地+農戶”的模式，形成了以優質糧油生產基地為主，苗木花卉生產基地、蔬菜瓜果生產基地、中藥材生產基地并存的現代農業產業結構取得了良好的示范效果。

如回民社區的苗木花卉生產已成為安徽省聞名遐邇的花木基地。在發展高效、規模、科技的現代化農業的同時，加快了特色農業的品牌化發展，提高了農業綜合生產能力。

（五）“三個轉變”推動了城鄉一體化發展

通過引進現代農業企業，發展現代高效、特色農業產業，推進節約化、規模化生產。目前在回民社區傳統的一家一戶為經營模式的農業生產方式逐步被現代標準化、規模化生產所替代。通過土地流轉和農業產業化，多渠道解決農民就業問題，實現了生產發展，農民增收致富，實現了“農民向居民轉變”、“傳統農業向現代農業轉變”、“社區管理向社區服務轉變”的三個轉變。

農民把土地交由農業企業和種糧大戶進行經營，既解決了新農村建設資金投入不足問題，又解決了新農村產業如何發展問題；既改善了村容村貌，又騰出了多余的建設用地，改變了傳統落后的生產生活方式，走出了一條以城帶鄉、以城促鄉、推動了城鄉一體化統籌發展，成為新農村建設新的亮點。

結論

在實地調研中發現：官亭鎮回民社區的農業經營體系的構建還處于初始階段，現代化程度不高；農村的自然村落變成了農村的新型社區后，維持社區日常運行物業保安、公共設施的維護維修等費用沒有保障，持續運行的資金缺口問題日益顯現。本文建議：

在創新和構建現代農業經營體系的過程中，官亭鎮還需要進一步轉變方式，增強科技支撐。要大力發展生態農業、園區農業、工廠化的農業、設施化的農業，以及精準化、智能化的農業，多功能高附加值的農業，提高科技的貢獻力。

在推進城鎮化的過程中，要逐步培養農村新型居民的市場意識，建立合理分擔的多元機制，以保證新農村建設中新型農村社區的可持續運行，進一步鞏固新農村建設的成果是非常必要的。

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