快速城市化的潛在風(fēng)險(xiǎn)與化解對(duì)策—基于大量農(nóng)民進(jìn)城視角

■ 江三良 教授 李 攀（安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 合肥 230601）

城市化是伴隨工業(yè)化發(fā)展、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城市集中的自然歷史過程，是人類社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)，是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。城市化首先表現(xiàn)為大量鄉(xiāng)村人口進(jìn)入城市，農(nóng)民工市民化問題的解決能夠促進(jìn)剩余勞動(dòng)力的有效轉(zhuǎn)移并有助于擴(kuò)大內(nèi)需：加速全面建設(shè)小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化戰(zhàn)略；進(jìn)而為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)提供強(qiáng)大而持久的動(dòng)力，確保社會(huì)穩(wěn)定與和諧社會(huì)的全面構(gòu)建。

問題的提出與文獻(xiàn)回顧

國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）指出必須深刻認(rèn)識(shí)城市化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大意義，牢牢把握城市化蘊(yùn)含的巨大機(jī)遇，準(zhǔn)確研判城市化發(fā)展的新趨勢(shì)新特點(diǎn)，妥善應(yīng)對(duì)城市化面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

改革開放以來，隨著工業(yè)化與城市化進(jìn)程的逐步加快，越來越多的農(nóng)村勞動(dòng)力脫離土地、走出農(nóng)村、跨入城市。隨著城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)加快轉(zhuǎn)換，鄉(xiāng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移浪潮的跟進(jìn)，再加上農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，大量剩余勞動(dòng)力解放，城市化水平持續(xù)提高，從1978年的17.9%迅速提高到2013年的53.7%，平均每年提高一個(gè)百分點(diǎn)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，城鎮(zhèn)化率處于30%-70%的時(shí)期，是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段。與發(fā)達(dá)國(guó)家通常城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%的水平相比，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平依然滯后，未來還有20%-30%的提升空間。中國(guó)每年城鎮(zhèn)化率提高一個(gè)百分點(diǎn)，也就是每年有1300萬人要走向城市。根據(jù)城市化發(fā)展諾瑟姆S曲線，城市化加速階段社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)屬于高發(fā)期，如發(fā)達(dá)國(guó)家隨著人口和產(chǎn)業(yè)向城市集中，市區(qū)出現(xiàn)了勞動(dòng)力過剩、交通擁擠、住房緊張、環(huán)境惡化等問題。如何識(shí)別并防范快速城市化過程中的潛在風(fēng)險(xiǎn)，是當(dāng)前急需解決的重大課題之一。關(guān)于此類的研究，諸如學(xué)者毛園芳（2010）認(rèn)為城市化進(jìn)程中最大的潛在風(fēng)險(xiǎn)來自于：農(nóng)民的土地被城鎮(zhèn)化了，而農(nóng)民及其家屬未被城鎮(zhèn)化，給其中部分人帶來失去生產(chǎn)和生活保障的風(fēng)險(xiǎn)，可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展帶來不利影響。王健（2014）認(rèn)為農(nóng)地非農(nóng)化帶來了失地農(nóng)民生存風(fēng)險(xiǎn)的增加，失地農(nóng)民在市民化過程中面臨著社會(huì)融入的挑戰(zhàn)，日益擴(kuò)大的人口流動(dòng)規(guī)模也增加了社會(huì)管理風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)內(nèi)目前對(duì)如何推進(jìn)農(nóng)民工市民化的問題較為深入透徹，所關(guān)注的焦點(diǎn)往往是農(nóng)民該如何轉(zhuǎn)化市民，而對(duì)農(nóng)民市民化進(jìn)程中的潛在風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注不多，相關(guān)研究成果也比較少。從長(zhǎng)期看，如果農(nóng)民大量走向城市的潛在風(fēng)險(xiǎn)得不到改善和化解，必然給社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大的影響，它關(guān)系到三農(nóng)問題的解決，關(guān)系到中國(guó)向城市化社會(huì)的轉(zhuǎn)變。本文對(duì)大量農(nóng)民走向城市的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

潛在風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）貧困風(fēng)險(xiǎn)

20世紀(jì)60年代，拉尼斯、費(fèi)景漢對(duì)劉易斯“二元結(jié)構(gòu)”理論模型進(jìn)行了修改，創(chuàng)建了拉尼斯—費(fèi)景漢模型，把二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化分為三個(gè)階段，該模型在第二階段，認(rèn)為農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向工業(yè)部門轉(zhuǎn)移導(dǎo)致農(nóng)業(yè)部門的萎縮，從而農(nóng)業(yè)向工業(yè)提供的產(chǎn)品減少，糧食價(jià)格上漲，同時(shí)由于農(nóng)業(yè)部門勞動(dòng)力的減少，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷提高，由此導(dǎo)致農(nóng)業(yè)部門勞動(dòng)力工資上漲。近年來，勞動(dòng)力成本的增加也直接促進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的上漲。由于現(xiàn)在工人的工資在上漲，那么農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格也在漲。此外，我國(guó)失業(yè)人口數(shù)量大，農(nóng)村勞動(dòng)力較多，如果降低失業(yè)率，就必須增加投資，但這樣會(huì)使物價(jià)（CPI）進(jìn)一步上漲，再加上城市生活成本高，使得進(jìn)城農(nóng)民收入中用來購(gòu)買食物的支出所占的比例就越大，恩格爾系數(shù)處于高位。

此外，國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）提出要推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，城市化的本質(zhì)是“人”的城市化。《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》的出臺(tái)，農(nóng)民工戶籍問題將得到解決。現(xiàn)在的最大問題是，進(jìn)城的農(nóng)民能夠安居樂業(yè)，買得起房，避免城市貧民窟的出現(xiàn)。雖然我國(guó)目前名義上的城鎮(zhèn)化率為53.7%，其實(shí)有城鎮(zhèn)戶籍的常住居民不足27.6%，也就是說有3.5億人在城鎮(zhèn)工作，基本上屬于打工者，如果這3.5億人留在城市，假定一半需要房子，需要城市提供1.75億套房子。如果要達(dá)到70%世界城鎮(zhèn)化的平均發(fā)展水平，還需再增加1.75億套房子。目前的城鎮(zhèn)化壟斷體制只能帶來高房?jī)r(jià)，普通農(nóng)民收入估計(jì)20-30年很難買房。這樣的城市化實(shí)際上是人口的城市化，而不是“人”的城市化，大量農(nóng)民進(jìn)城的潛在風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)制造城市貧民窟。

（二）失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)

1.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩且失業(yè)率上升。勞動(dòng)力需求的水平，在動(dòng)態(tài)意義上主要決定于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，持這一觀點(diǎn)的代表人物是美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·奧肯，他于1962年提出了著名的“奧肯定律”。該定律論證了失業(yè)率與國(guó)民生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率二者呈反方向變化的關(guān)系。即高增長(zhǎng)率使失業(yè)率降低，低增長(zhǎng)率則會(huì)提高失業(yè)率。他還認(rèn)為，失業(yè)率與國(guó)民生產(chǎn)總值缺口之間的比率是1∶2，即失業(yè)率每增加1%，則實(shí)際國(guó)民生產(chǎn)總值會(huì)減少2%左右，奧肯定律是來描述變化和失業(yè)率變化之間存在的一種相當(dāng)穩(wěn)定的關(guān)系，通過GDP的變動(dòng)預(yù)測(cè)失業(yè)率的變動(dòng)是奧肯定律的一個(gè)重要結(jié)論，實(shí)際GDP必須保持與潛在GDP同樣快的增長(zhǎng)，以防止失業(yè)率的上升。

我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩，即從1978-2011年的年平均增長(zhǎng)率10%的高速增長(zhǎng)期換擋到2012年之后較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)的7%-8%的中高速增長(zhǎng)，根據(jù)奧肯定律，未來失業(yè)率將上升1.5%。2013年就業(yè)人員76977萬人，勞動(dòng)人口79300萬人，其中失業(yè)率是3%，即有2323 萬的失業(yè)人員，如果失業(yè)率上升1.5%，將增加失業(yè)人員1161 萬人。

此外，城鎮(zhèn)化水平每年提高一個(gè)百分點(diǎn)，也就是每年新增1300萬農(nóng)民進(jìn)城。近年來城市向農(nóng)民工開放，卻擔(dān)負(fù)著700 萬大學(xué)生就業(yè)的責(zé)任，如果再積極引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城，以現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)總量和增長(zhǎng)速度，不足以讓大部分的農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，大量農(nóng)民進(jìn)城巨大的潛在風(fēng)險(xiǎn)，只能造成更多的失業(yè)。

2.第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌跡來看，人均GDP超過5000美元的國(guó)家和地區(qū)，在向高收入國(guó)家和地區(qū)行列邁進(jìn)時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展有許多顯著的共性特征：第三產(chǎn)業(yè)上升為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的國(guó)民收入及占用勞動(dòng)力的比重會(huì)持續(xù)地處于增長(zhǎng)狀態(tài)，同時(shí)其勞動(dòng)力比重上升的速度快于國(guó)民收入的比重。2013年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值568845億元，人均GDP 約為6767 美元，大大超過5000美元，而第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重僅為46.1%，與發(fā)達(dá)國(guó)家74%的平均水平相距甚遠(yuǎn)，與中等收入國(guó)家53%的平均水平也有較大差距。此外，城市化與第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)，第三產(chǎn)業(yè)是就業(yè)的最大容納器。中國(guó)2013年第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重僅為38.5%，作為容納勞動(dòng)力的蓄水池作用沒有充分發(fā)揮。

3.勞動(dòng)力素質(zhì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不適應(yīng)。目前雖然經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的特征是總量上經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率在回落，但是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生轉(zhuǎn)折性的變化，第三產(chǎn)業(yè)代替第二產(chǎn)業(yè)，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，解決就業(yè)問題的途徑是發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)。當(dāng)前的農(nóng)民工大都集中在第二、三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，他們受教育水平較低。教育水平欠缺暗藏結(jié)構(gòu)性失業(yè)危機(jī)，將來要向資本密集型和第三產(chǎn)業(yè)的技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)升級(jí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“軟化”，這些低素質(zhì)的農(nóng)民工就可能面臨結(jié)構(gòu)性失業(yè)。從1990年到2010年三次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，20年大學(xué)擴(kuò)招，加上九年義務(wù)教育的推廣，才使中國(guó)成年人的平均受教育年限提高2.7年。而要適應(yīng)未來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，意味著成年人的受教育年限要從不足9年提高到12年左右。而歐洲債務(wù)危機(jī)的教訓(xùn)表明，結(jié)構(gòu)性失業(yè)與周期性失業(yè)互相轉(zhuǎn)換。歐債危機(jī)已經(jīng)過去了，但發(fā)生危機(jī)的很多國(guó)家依然有大量勞動(dòng)力失業(yè)，就是因?yàn)樗麄兊慕逃脚c產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不匹配。大量農(nóng)民走向城市將面臨結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題，而且短期之內(nèi)勞動(dòng)力素質(zhì)問題是很難解決的。

結(jié)論與建議

在中國(guó)加快推進(jìn)城市化過程中，大量農(nóng)民進(jìn)城的潛在貧困和失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，如果得不到有效解決必然給社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大的影響。

因此，建議成立新農(nóng)合公司，由國(guó)營(yíng)公司牽頭成立新農(nóng)合公司來規(guī)模性的運(yùn)作農(nóng)民擁有的土地，吸納無法轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)的農(nóng)民，每月按規(guī)定掙得工資，這樣一方面提高了農(nóng)民收入，當(dāng)現(xiàn)代部門的邊際收益與農(nóng)業(yè)的邊際收益相等時(shí)，產(chǎn)業(yè)平均工資差距縮小，解決二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的收入差距問題；另一方面使失業(yè)率下降，同時(shí)每年新畢業(yè)的近700萬大學(xué)生就業(yè)情況也可以得到改善。

重視農(nóng)民教育的重要作用，整合職業(yè)教育和培訓(xùn)資源，全面提供政府補(bǔ)貼職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)，使大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市社會(huì)，適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。如全國(guó)600 多所地方本科院校將逐步轉(zhuǎn)型做現(xiàn)代職業(yè)教育，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，引導(dǎo)社會(huì)力量參與辦學(xué)，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源，激發(fā)學(xué)校發(fā)展活力，促進(jìn)農(nóng)民工職業(yè)教育與社會(huì)需求緊密對(duì)接。

大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，尋找新的就業(yè)機(jī)會(huì)，充分發(fā)揮第三產(chǎn)業(yè)吸納勞動(dòng)力的蓄水池作用。2013年，第三產(chǎn)業(yè)占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重為46.1%，第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重為38.5%，比2000年提高11個(gè)百分點(diǎn)，即在全國(guó)7.6977億就業(yè)人員中，占2.9636億人，相比于發(fā)達(dá)國(guó)家，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展余地還很大，現(xiàn)在的失業(yè)率是3%，即有2000萬左右的失業(yè)人員。那么，如果把第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口中的比重每提高1%，就可以解決700 多萬人的就業(yè)，可見發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)可根本性解決就業(yè)問題。

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