基本公共服務均等化分配正義與補償公平

■ 曹愛軍 副教授（甘肅政法學院 蘭州 730070）

引言

社會存在從根本上離不開資源、機會及權利、責任與義務等的分配，而正義的社會必然涉及這些事項分配的公平問題。分配正義是指有關權利或資源分配的合意性或正當性，即什么是社會認為公平的權利或資源的分配。可以說，分配正義的取向，關涉資源配置的效率與社會福利的改善，是社會公平的邏輯前提。社會公平是關于分配合意性的信念體系。民生問題的人權屬性，意味著它應當以權利公平、機會公平、補償公平作為公平體系的核心元素。權利平等解決的是人們在法律地位上的平等問題，即法律面前人人平等；機會公平解決的是社會成員參與資源分配的資格與條件限制問題，即機會向所有人平等開放；而補償公平解決的是最少受惠者的利益再分配問題，是社會公平的價值底蘊。現代意義上的社會公平，是不同公平價值組合而構成的秩序參數。

公共服務導源于國家的社會管理職能。現代意義上的公共服務在政府職能結構中得到明確定位，其價值準則、內容范圍也獲得了現代性特質。基本公共服務是對公共服務的適度收斂，是保障公民生存權與發展權的基本依托，應當達到實質意義上的社會公平。這種社會公平，不是單純的機會公平問題，它需要通過補償公平來實現對條件不利者或最少受惠者的適度照顧，使其在資源、利益等的分配上獲得補償，從而達到分配正義。這就是說，在基本公共服務領域，社會公平應當遵循社會補償原理，使全社會成員享有實質意義上的權利平等和機會公平，從而達到結果上的大致均等。基本公共服務均等化，是分配正義的政策性表達，是補償公平的操作化概念，它意味著機會均等、過程均等和結果均等的統一。這種均等，不是純粹理論邏輯上的，而是基于現實國情國力的。現階段，應當鎖定民生發展中的核心領域，確立底線公平的行動模式。

分配正義的“秩序參數”

亞里士多德認為，世界上一切生物體都按照其自然目的，即所謂的內在的、特定的“秩序參數”（order parameter）而演化的，人類社會也是如此。人類社會的互益性事業，從早期以施舍與救濟為表征的慈善事業，發展到了以普惠性福利為表征的公共服務事業；從最低生計的維持發展到了基本權益的保障。在此過程中，人權運動發揮了推波助瀾的作用，正義的意義也在逐漸發生重大轉變，由最初的形式正義發展到了形式正義與實質正義并存。分配正義是一種實質正義，它關注人們在利益方面的關系是否符合某種實質性的標準，而不僅僅是權利起點和游戲規則的公平。人類社會，“離開分配的公平性，不可能存在正義的社會秩序”。羅爾斯的正義論，給出了社會公平正義的道德底線，即正義的社會制度應最大限度地有助于最不利者群體的利益。國家基于正義的“差別原則”，針對“最不利者”的補償性的制度設置，“不是出于憐憫的施舍，而是出于文明社會自身的需要”，是形成社會合作秩序的必然。

市場經濟條件下，分配正義可能意指三個方面的內容：一是能夠提供“平等的機會”，包括“作為平等利用的機會平等”和“作為平等起點的機會平等”兩個層面；二是保證“過程的公正”，即存在無差別的普遍的規則且其能得到公正實施；三是能否實現“公平的結果”，即分配的結果符合對等原則且有利于“處境最不利者”或“最受受惠者”。分配正義的這三層含義，意味著實質意義上的公平規則，是由相互關聯的多個要素組成的“集合”。其中，權利公平、機會公平、補償公平等，是公平信念這一集合的核心要素。權利平等解決的是人們在法律地位上的平等問題，是社會公平的制度前提；機會公平解決的是社會成員參與資源分配的資格與條件限制問題，是社會公平的邏輯起點；而補償公平解決的是“最少受惠者”的利益再分配問題，關涉社會公平的道德底線。需要指出的是，各種公平參數雖然有著各自的導向與功能，但卻是一個有機整體，只有將它們合理組合起來，才能有效地解決社會不公正問題。現代意義上的“社會公平”，是不同公平價值組合而構成的“秩序參數”。這就是說，“公平價值體系只有與社會實際運轉中存在的公平問題的復雜性程度相一致，才能夠成為社會分配體系有效運轉的調節機制”。

補償公平：“均等化”的實質內涵

現代社會，人人共享社會進步的成果，是公民權利的應然訴求，關涉基本權益的保障和社會公平秩序的維系。然而，人們唯有就“何為公平”在認知或信念上達成共識，才能建立起公平性問題進行對話的邏輯前提。在一定意義上講，公平就是“特定社會中的人們關于分配合意性的預期或信念體系”。人作為社會實踐主體并不是孤立存在的，而是以與人與人之間的交往、互動為存在樣式的，人們關于公平、正義等的價值或觀念，并不是個人任意創造的產物，而是基于社會互動或利益博弈之上的。麥金太爾（A.MacIntyre）認為，“各種正義觀念以及對諸如此類的觀念的忠誠，在一定程度上乃是各個生活群體的各種生活的基本構成要素”。這就是說，人們關于何為公平的判斷是一種社會現象，特定社會的文化傳統、主流意識、制度環境等因素為其形成提供了社會土壤。在特定情境下，人們關于公平的認知和判斷在一定的群體范圍內有著觀念上的一致性和價值上的共享性，這樣人們便形成了公平的信念。“公平的信念一旦形成，便構成納什均衡或演化均衡，因而便具有自我實施性”。

隨著社會的文明進步，人們關于公平的信念正在發生重大變化，不再限于機會公平、程序公正等方面，而越來越多地要求結果上的合理性和可接受性。從社會發展的角度來看，市場機制和公共政策是實現社會公平的兩種主要機制，由此形成了交易公平與補償公平的分野。現代社會，交易公平（commutative equity）因與權利平等、市場規則相契合而被廣泛實施。交易公平重點關注的是機會的公開平等和規則的公正透明，在結果上只遵循對等性原則。交易公平表明，政府的作用僅限于保證規則的有效實施。事實上，市場常常會發生失靈，導致壟斷、外部性、信息不對稱及財富分配不公、公共物品短缺等問題，這需要政府加以矯正。“市場的整體成就深深地依賴于政治和社會安排”，需要創設互補于市場且能自我實施的機制，完備市場有效運轉制度環境。對交易公平進行恰當的修正，是維系社會正義秩序的應然選擇，這已是全社會的共識。在此情境下，補償公平藉助于公共政策，發揮著不可或缺的作用。

補償性公平需要建立在權利公平前提下，應以實質意義上機會公平的增進為目的。補償公平，需要依賴制度設置和社會政策來實現。補償公平不僅要對公共政策造成的人們獲得相關社會資源的各種不均等的條件進行矯正，而且要對源自于社會與經濟環境引起的不均等的條件進行公共性修正。補償公平與公民基本權益的保障密切相關，構成民生發展的基本準則。近現代社會以來，隨著國際社會人權事業的發展，公平指涉的內容與領域在明顯擴展，除政治自由與平等外，社會經濟問題成為公平關涉的重要議題，與公民社會權的保障相關的社會福利與公共服務，如就業、養老、醫療、教育、住房等，成為社會公平關涉的核心領域。公共服務均等化，就是這種公平原則的政策性表達，是補償公平的操作化概念。在此過程中，人們關于“何為公平”的預期也在悄然發生改變，不僅要享有公共服務的公平機會，而且關注公平機會得以實現的必要條件。

基本公共服務的均等化

從應然的角度講，基本公共服務應當是公正無偏的、公平正義的，因為民生問題關涉人類普遍的尊嚴平等，并且以人的平等的社會權利為存在的道德基礎。基本公共服務的范圍、基準的確定，都必須以分配正義作為其邏輯前提。現代社會，人們獲得基本公共服務的可行能力的缺失，已經不再被視為是個體的問題，而被視為是一個社會問題，需要通過社會政策加以調節和修正。社會政策作為社會公平的一種實現途徑，其功能主要體現在：一是促進市場秩序與交易規則的確立，建立交易公平得以實現的制度環境；二是有效克服個體的機會主義、道德風險和逆向選擇行為及公地悲劇情景的發生；三是確保個體獲得普惠性價值的機會均等性，并為弱勢群體提供基本權益保障。作為公平體系的重要價值的基本權益保障，在現代社會獲得了主權國家的普遍承認，世界主要國家都通過憲法對此做出確認。

基本公共服務，是公民基本的生存與發展權的核心關切，是現代國家政府公共政策的重要議題。基本公共服務，關涉公民社會權利的有效保障、社會合作秩序的利益調節、國家公共服務的制度正義等問題，應當達到實質意義上的社會公平。這種社會公平，不是單純的機會公平問題，它需要通過補償公平來實現對條件不利者或最少受惠者的適度照顧，使其在機會、資源、利益等的分配上獲得補償，從而達到分配正義。只有這樣，機會公平的概念才從條件無涉的狀態轉變為條件依賴的狀態。條件依賴的機會均等就是要考慮不同人群所擁有的初始條件與境遇，通過公平化的制度安排或矯正性的公共政策，改變某些初始條件較差的群體的可行能力，從而使其擁有利用機會均等的初始條件與能力。補償公平意味著享有權利的平等、享有機會的開放、享有結果的公平。當代中國基本公共服務的均等化，不是形式上的機會均等化，而要實現實質意義上的均等化。這種均等化，意味著機會公平、過程公平與結果公平的全面考量和恰當安置。為此，需要通過補償性的公共政策，對影響機會均等有效達成的背景制度與社會條件進行修正，甚至包括對那些生來便處于天資劣勢的人群進行適當的救助和補償，消除人們在基本民生保障領域面臨的障礙，從而在最廣泛的意義上促進機會均等化的實現。

從政策實踐的層面來說，民生保障無疑是一個時空概念，應當置于特定的時代背景下、特定的空間范圍內加以考慮。這樣，才能使公共服務的內容范圍、均等化標準及推進路徑基于現實的國情國力，適應國際社會的共識性行動。現階段，我國處于社會主義初級階段，國家經濟總量雖明顯增強，但人口基數龐大，因而人均財力水平較低，加之經濟發展對建設性投資的依賴，國家仍無力達到公共服務領域的全覆蓋和水平的標準化；同時，經濟社會發展多呈非均衡態勢，區域發展的差序格局、城鄉發展的二元結構尤其突出，這在很大程度上影響著各地政府的公共服務能力。在此宏觀背景下，國家有選擇地將部分關乎基本民生的公共服務列為優先項目，并以國家的名義保證基準供給水平，既保證了全社會的底線公平，滿足全國各地居民獲得無差別的基本公共服務；又不影響向社會公平的漸次遞升，不妨礙發達地區在國家基準公共服務之上提供更多的公共服務。因此，框定公共服務的核心范圍和基準水平，既符合現實的國情國力，也不違背社會公平的基本原則，是合理的、可行的。

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