我國基層政府治理的民主模式探析

唐跟利，盧彥伶

（西華師范大學，四川南充 637002）

一、我國基層現行的民主模式

（一）精英民主

我國歷史上的大一統皇朝統治時期，是靠科舉制選舉各地精英來統治人民，維護統治階級的利益，縣治下的鄉村更是靠精英來統治，縣治下的鄉村享有相當的自治權，當時的農村主要由當地有影響有勢力的鄉紳們進行治理，即“皇權不過縣”。這些鄉紳多是考取功名的秀才或是告老還鄉的朝中大官，都是當地的精英。由此可見，出于國家穩定的考慮，基層需要正直而有能力和具有公共意識的本土精英們來治理。

（二）多元民主

十一屆三中全會以來，我國成立和完善了很多社會團體，比如工會、共青團、婦聯等，其政治地位特殊，社會影響廣泛。他們和政府共同組成我國的多元力量，共同承擔著維護社會穩定和諧、提供公共服務、促進科教文衛事業發展的職責。基層政府的治理需要這些社會組織力量，需要社會組織的自我管理和參與社會的管理。

（三）協商民主

我國的協商民主，一是政府內部的民主協商，二是政府與社會組織的民主協商。在政府內部，絕不是領導一人拍板決定，而是領導在多聽下級的意見和想法的基礎上，共同協商后擬定決策方案。政府與不同的政治行為者進行協商討論，包括各民主黨派、社會團體、社會各界、以及社會組織和廣大人民群眾，在進行涉及國家利益、公共利益的各項決策時，通過平等對話、協商，形成共識，做出符合人民共同利益的合法決策。

二、我國基層治理民主模式的缺陷

（一）重“精英人士”輕其他主體和協商的作用

當前我國正處在經濟社會的轉型期，從國家角度和傳統統治方式來看，不希望農村的治理組織失去控制，因而常任命適當的“本土精英”去治理基層，并給予一定的政策保障和一定的物質、精神獎勵。但相對的其他社會組織和個體，從經濟和政策都可以看出，政府不太重視。精英內部有協商，但輕社會其他組織的協商作用，就不是真正的民主。有影響、有勢力的鄉紳會為自身、小集團謀私利，因為我們很難遇到正直的精英，而且權力不管如何形成，都只能成為利益攫取的新手段，甚至會出現權力的濫用以及專斷現象。

（二）社會團體組織承擔職能越來越多，相對弱化主心骨

做好社會服務、回應社會需要的工作涉及各個領域，尤其是基層政府的工作，猶如萬線入一孔，復雜多變，政府不能不管，想有效介入但又力不從心。出路和辦法就是由社會組織回應社會的需要、服務社會。在聚焦政府核心職能的基礎上，政府不該管、管不好的事情都有序地讓渡給了社會組織。這意味著社會組織承擔部分政府職能的工作越來越多，越來越重要。可是我們知道政府與社會組織的關系很微妙，這很容易讓人感到政府職能的弱化，給人社會組織的力量越來越強大的傾向。事實上社會組織確實分化了政府的一些職能，相對以前的政府職能弱化了好多。這樣在推行一些宏觀的和利民的政策時就會出現執行不力、執行不一致的現象，尤其是在基層農村，這樣的模式會影響基層社會的穩定，不利于新農村的建設。

（三）協商討論時間過長，程序緩慢，效率低下

協商擴大了公民政治參與途徑。但協商民主更加強調的是民主的決策過程，而在基層的民主協商問題更加實際，在基層進行真正的協商民主，必須要有農民的參與，但農民自身素質相對較低，共同價值匱乏、共同利益基礎薄弱，在協商討論時，爭論時間會過長，程序緩慢。決策有時需要當機立斷，爭取時間，提高效率。

當前我國處于社會危機的高發期，尤其是基層，各種矛盾利益交織，基層社會治理的難度空前。為了應對和化解社會結構性矛盾，我們有必要對長期以來實行的基層民主模式進行思考。所謂“蛇無頭不走”，一個社會中需要一些精英來領導，基層民主更需要正直、有魄力、了解基層的本土“精英人士”來推動發展。在一個組織中不能只有一個力量的存在，這樣容易發展成寡頭，甚至是專制；一個力量也不可能完全勝任所有任務，需要其他社會團體來分擔主體力量一些任務和職能，并監督主導力量，基層的民主建設需要更多的社會組織參與。基層領導應該搞“群言堂”，依靠集體智慧和嚴格程序來決定基層關乎群眾利益的大小事務，這是科學決策，民主決策，有利于后期政策的執行。一旦決議通過，村干部開展工作沒了后顧之憂，反而事半功倍。因此，精英民主、多元民主和協商民主三種模式的結合，是一個推進基層民主進步的可行之道，但如何結合仍需繼續探討。

三、三種民主模式結合的意義

基層工作直接面對群眾，工作具體、復雜，怎樣做好這些紛繁復雜的工作，需要靈活且不失序的民主模式。上述民主模式的結合對于推進基層的民主政治建設、構建社會主義和諧社會、強化中國共產黨對基層領導具有現實意義。

（一）推進了我國的基層民主政治建設

基層民主并不能真正意義上去實施，那么可以采用精英民主所具有的優勢，尋找具有前瞻性的、自身素養優秀的本土精英，由其領頭并引導村民參政議政。同時，利用多元民主和協商民主的優勢，推動基層其他社會組織共同討論基層重要問題。在這樣的制度模式下，有效培育基層群眾的國家意識，增強了其政治意識、民主意識和社會責任意識，民眾政治參與積極性不斷得到了提高，擴大了社會主義民主。

（二）促進了基層社會主義市場經濟的發展

農村基層民主作為社會主義制度的重要組成部分，是解放生產力，促進農村經濟發展的重要保障。基層民主的狀況對市場經濟的發展會產生巨大的反作用。基層民主建設受到重視、得到加強，就會極大地促進經濟的發展。上述三種民主模式結合，各個經濟主體不斷增強主人翁責任制感，充分調動、發揮自身的積極性、主動性和創造性，有效推動了基層市場經濟的良性發展。

（三）促進了基層社會和諧發展

“精英”進入農村基層領導隊伍保證了基層與上級形成了暢通的渠道，確保了基層的建設走向良性發展軌道。堅持多方參與基層建設，使基層政府、婦聯、共青團、社區居民成為基層共同治理的主體，利于平衡協調各方面利益關系。協商民主是溝通感情，反映民意，凝聚民智的橋梁，它保障了基層群眾的知情權、參與權、決策權和監督權。三種民主模式結合拓展了基層民眾有序的政治參與途徑，在一定程度上彌補了單一民主模式的不足，對構建基層和諧社會具有促進作用。

（四）強化了中國共產黨對基層的正確領導

在基層，可以說鄉土精英多是中國共產黨黨員，他們是領導基層建設和進步的中堅力量，通過多元民主和協商民主，又能將黨內的智慧與黨外組織和人士的聰明才智兼容并蓄，這樣可以提高共產黨的領導能力，有利于使黨的決策成為廣大人民群眾的自覺行動，從而為黨實現正確領導提供基本保證。另外，中國共產黨需要社會各界的監督，克服自身的腐敗現象。多元民主和協商民主屬于外部的監督，這樣可以更加有效地預防和制止黨內的腐敗問題，所以，三者民主模式的結合有利于確保中國共產黨對基層的正確領導。

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