智慧城市投融資平臺建設探討

黃志華，趙 晨，梁景原，林 珂，徐嘯峰，婁 歡

（江蘇省郵電規劃設計院有限責任公司，南京 210019）

智慧城市投融資平臺建設探討

黃志華，趙 晨，梁景原，林 珂，徐嘯峰，婁 歡

（江蘇省郵電規劃設計院有限責任公司，南京 210019）

智慧城市建設是一項復雜的系統工程，所需資金巨大，涉及政府、企業和個人等多元主體，其建設模式已經由政府作為投資主體轉變為市場多元化投資。本文基于我國投融資平臺現狀，對智慧城市投融資平臺建設進行了探討。

智慧城市；投融資平臺；建設

0 前言

智慧城市建設伴隨著一系列新技術應用、新組織關系建立、新運營方式的確立，同時也帶來了一些新的矛盾，權利與義務的關系。智慧城市的建設離不開投融資平臺提供的資金保障，建設、運營好投融資平臺是智慧城市建設的重點工作之一。

智慧城市創建投融資平臺的工作除了投融資的方式方法外，更重要的是建立健全相關的法律法規建設，以此誕生的新的建設模式才能有效地對投融資平臺進行科學、有序的管理。

1 我國投融資平臺現狀

我國地方政府投融資平臺產生于我國政府職能的轉換和投融資改革啟動時期，其發展歷程與我國經濟發展、投融資體制改革的推進緊密相關，大體上經歷了初步探索、推廣成長和規范清理3個階段。

到2010年底，我國省、市、縣三級政府共設立融資平臺公司6 576家，其中：省級165家、市級 1 648家、縣級 4 763家；有3個省級、29個市級、44個縣級政府設立的融資平臺公司均達10家以上。從這些公司的經營范圍看，以政府建設項目融資功能為主的有3 234家，兼有政府項目融資和投資建設功能的1 173家，還進行其他經營活動的2 169家。2010年，地方政府性債務余額中，融資平臺公司、政府部門和機構舉借的分別為49 710.68億元和24 975.59億元，占比共計69.69%。其中地方政府投融資平臺占46.38%，成為地方債務的主要舉債主體。

投融資平臺在擴大內需、促進城市基礎設施建設、提高人們生活水平和改善投資環境等方面發揮了重大作用，其以一種特殊的形態出現、運作，成立數量眾多，融資規模巨大，一方面加大了地方政府的債務負擔，擴大了地方財政風險，另一方面對銀行系統的經營風險也形成潛在壓力。

2 智慧城市投融資平臺建設分析

隨著云計算、物聯網、移動互聯網等新一代信息技術在城市各領域的逐步滲透，智慧城市正在從實驗室走向實踐。國務院和各級政府紛紛提出了建設智慧城市的計劃，相關的工程實踐也漸次推開，一場大規模的智慧城市升級運動已經開始。然而，智慧城市建設是一項復雜的系統工程，涉及主體眾多，所需資金巨大，涵蓋了投融資、建設、運營、監管等過程。傳統的政府自建自營的模式已遠不能滿足投資需求，將市場機制引入城市信息化建設中已成為必然選擇。

2.1 智慧城市建設的運營

智慧城市建設主體由政府、企業、非營利性組織和社會公眾等構成。其中政府及職能部門是智慧城市建設的主導力量，政府既是智慧城市建設過程的組織者、建設項目的決策者，也是各個主體之間的協調者和監督者。

智慧城市的運營是一個投入、轉換、產出的過程。所謂智慧城市運營，就是把城市中可經營的信息資源，通過對其相關權益的市場運作，廣泛利用社會資金進行建設，以實現資源配置的最優化和效益的最大化的城市信息化建設和管理模式。

智慧城市運營的實質就是充分發揮市場機制，合理利用、優化整合、配置和經營好城市的信息資源。從智慧城市公益性服務角度考慮，其運營宜采用政府引導、企業運營、公眾實踐相結合的模式。即：政府通過政策引導與資金扶持，建立智慧城市投融資平臺，創新投資機制，健全財稅金融支持體系，引導企業、公眾主動投資智慧城市建設和運營。企業通過獨資、合資、合作、項目融資、技術和產品投入等方式，直接投資智慧城市的建設運營，企業以其資本購買投資智慧城市建設運營的股票、基金、地方政府債券、公司債等金融性資產，間接投資于智慧城市的建設和運營。同時，公眾通過購買投資智慧城市建設運營的股票、基金、地方國債、公司債等金融性資產，間接投資于智慧城市建設和運營。

2.2 智慧城市投融資平臺建設的模式

針對現有的地方政府投融資平臺普遍存在的問題，構建合理、高效、可調控的地方政府投融資體系成為地方政府新型投融資平臺搭建的主要目標和方向。通過改革，使地方政府投融資平臺規范化、市場化、透明化，對實現“有借有還，健康發展”、保障債權人利益與完善地方基礎設施建設大有助益。

不同經營屬性項目具有不同的投資管理機制，客觀上要求對智慧城市項目實施分類運營和管理。項目分類運營管理的實質就是根據資源的可經營性，將不同屬性的智慧城市項目分歸于不同投融資體系，即以非經營性項目為主的政府投資管理體系和以經營性項目為主的社會資本投資管理體系。

2.3 智慧城市投融資平臺建設重點舉措

（1）啟用多元化的融資手段。智慧城市建設的投資巨大，從長期發展角度來看，地方政府的財力與銀行貸款可謂杯水車薪，支撐地方基礎建設捉襟見肘。因此，探索與擴大地方政府投融資平臺的投融資途徑是解決投融資問題的當務之急。平臺公司融資渠道具體包括：銀行貸款、發行債券和信托產品、上市募集、轉讓經營權、資產證券化、股權質押、股權投資基金、BT、BOT等多種融資方式。在投融資方式的搭配模式上，可以按照資金的來源將投融資平臺的融資分為內源融資和外源融資。內源融資主要來源于企業公積金、留存收益和折舊基金等；外源融資是平臺企業吸收其他經濟主體的閑置資金，使之轉化為自己投資的過程。按是否需要通過金融中介機構為標準，融資方式分為直接融資和間接融資。其中可運用發行債權、融資券、中期票據以及信托計劃、融資租賃、BOT、BT、存量轉讓、產業投資基金、資產證券化等多種方式實現融資，擴大融資規模。

（2）建立償債準備金制度。償債準備金制度在清償地方政府投融資平臺的債務與保障債權人利益方面的作用不可或缺。地方政府投融資平臺在法律上的定位應是獨立的公司法人，具備獨立的行為能力和責任能力，可以對公司產生的一切債務承擔獨立責任。償債準備金相當于地方政府每年對投融資平臺的補貼，因為投融資平臺承擔的是公共建設，在很大程度上緩解了地方政府的財政壓力，同時也因平臺公司項目不可能按照市場定價，所以通過一定的財政補貼予以扶持。

（3）防控市場化運作風險。將地方政府投融資平臺定位為獨立的公司法人，根本原因即在于將平臺公司的債務與地方政府隔離開了，實現“互不干涉、互不影響”的目的。投融資平臺公司市場化運作的風險主要是融資風險和經營風險。將具有獨立法律地位的平臺公司市場化運作，其以平等的市場主體參加經濟生活，承擔因此而產生的市場風險是獨立法律地位的必然要求。投融資平臺專注于專業化的國有資產經營管理，通過引入公司化的運作模式，堅持市場化導向，有利于投融資平臺建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度，完善其法人治理結構。

（4）發揮地方政府指導作用。在設立投融資平臺的運作過程中，地方政府所扮演的角色應為“引導者”和“管理者”，對投融資的宏觀方向、投融資項目的范圍予以規定，引導投融資平臺按照《公司法》規定的模式選擇公司或企業的結構，保證投融資平臺能夠按照現代企業法人制度設立、運作；“引導”還體現在對廣泛涉及區域發展的高新技術產業或其他公益項目，地方政府可以建議有余力的投融資平臺開展相關項目，促進本區域產業結構的優化升級，挖掘區域經濟發展潛力。“管理”首先要求對一直以來廣泛存在的以地方政府的財政為投融資平臺擔保的現象，應予以杜絕和摒棄，讓投融資平臺能夠在拋棄權力影響的環境下健康發展，使投融資平臺成為自主經營、自負盈虧的獨立法人實體。同時，“管理”要求轉變政府職能，不向平臺直接派高管人員，不得以行政手段干預企業的實際運作，政府或國資委負責制定國有資產戰略調整方案和國有資產監管，代表行使所有者職能，按出資額享有資產收益、重大決策和選擇經營管理者等權利，對公司的債務承擔有限責任，在資本層面擺脫條條分割，真正實現行政權力與企業資本相分離。

3 結論

目前，我國的城市化建設正由傳統基礎設施建設轉向“智慧城市”建設，其創建投融資平臺的模式還處在研究探索階段，投融資平臺制度及管理的法律法規對智慧城市的建設發展有著重大的影響。因此，在智慧城市創建投融資平臺過程中更加需要政府職能的進一步轉變，在稅收體制、融資結構、公司模式及治理結構、立法、司法、項目定位進行深入考慮，以此來保障智慧城市發展過程中各建設項目資金的良性投入與產出，最終促進智慧城市的全面發展。

［1］鄭金漢.我國地方政府投融資平臺的風險防控與控制研究［J］.改革與戰略，2012（9）.

［2］魏加寧，等.地方政府投融資平臺的風險及防范［R］.國務院發展研究中心調查研究報告，2010.

［3］肖東平.規范和完善地方政府投融資平臺的建議［J］.經濟天地，2010（23）.

［4］周孝華，周青.地方政府投融資平臺風險管理——基于重慶市投融資平臺的實證研究［M］.北京：經濟管理出版社，2012：87.

10.3969/j.issn.1673-0194.2015.15.086

F832.5

A

1673-0194（2015）15-0154-02

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