貨幣政策委員會(huì)職能定位研究

馬林

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院，遼寧大連116025）

貨幣政策委員會(huì)職能定位研究

馬林

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院，遼寧大連116025）

世界上大多數(shù)央行貨幣政策決策機(jī)構(gòu)采用委員會(huì)制，我國(guó)央行實(shí)行的行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與貨幣政策委員會(huì)職能虛置導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清，首長(zhǎng)意志在貨幣政策決策中作用過大。通過分析，提出將央行依法制定和執(zhí)行貨幣政策的職能從行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制中單獨(dú)列出，交由貨幣政策委員會(huì)行使并修改完善有關(guān)法律法規(guī)的對(duì)策建議。

央行行長(zhǎng)；貨幣政策委員會(huì)；職能

貨幣政策是中央銀行為實(shí)現(xiàn)既定的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而采用的各種控制和調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量及利率方針和措施的總和。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，離不開國(guó)家的宏觀調(diào)控，而宏觀調(diào)控的重點(diǎn)是以貨幣政策為核心的金融調(diào)控。因此，貨幣政策決策機(jī)構(gòu)的組織體制和運(yùn)行制度成為科學(xué)有效制定和實(shí)施貨幣政策的關(guān)鍵。

1　貨幣政策決策機(jī)構(gòu)組織體制的類型

根據(jù)掌握貨幣政策最高決策權(quán)的人數(shù)可以將貨幣政策決策機(jī)構(gòu)劃分為首長(zhǎng)制和委員會(huì)制。首長(zhǎng)制是指貨幣政策制定機(jī)構(gòu)的最高決策權(quán)由行政首長(zhǎng)一人執(zhí)掌的組織體制。貨幣政策由行政首長(zhǎng)一人決定，其他領(lǐng)導(dǎo)成員均為行政首長(zhǎng)的幕僚，只有建議權(quán)，而無(wú)決定權(quán)。首長(zhǎng)制的特點(diǎn)是決策果斷效率較高，責(zé)任明確，但易產(chǎn)生個(gè)人專斷，決策權(quán)濫用，以及由于個(gè)人知識(shí)領(lǐng)域和能力水平制約產(chǎn)生重大決策失誤。

委員會(huì)制是指貨幣政策決定權(quán)由貨幣政策委員會(huì)集體行使的組織體制。委員會(huì)制能夠集思廣益，考慮相對(duì)周密，避免權(quán)力過于集中，可以集思廣益，考慮周密、分工合作，發(fā)揮群體的力量進(jìn)行決策，決策與執(zhí)行主體存在一定程度的分離，有助于增進(jìn)決策的科學(xué)性和民主性。委員會(huì)成員的組成中會(huì)有這個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)人士，更易提高決策的專業(yè)化程度。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，委員會(huì)制權(quán)責(zé)不清晰，決策緩慢，效率不高，委員會(huì)會(huì)議少數(shù)有能力的委員的正確意見得不到采納。

2　中國(guó)貨幣政策決策機(jī)構(gòu)組織體制

2.1央行的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

不同于世界上大多數(shù)央行貨幣政策決策機(jī)構(gòu)采用的委員會(huì)制，我國(guó)中央銀行采用的是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。《中國(guó)人民銀行法》第十一條規(guī)定“中國(guó)人民銀行實(shí)行行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，行長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民銀行的工作，副行長(zhǎng)協(xié)助行長(zhǎng)工作。”該條明確說明了中國(guó)央行采用首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制而不是委員會(huì)制。中國(guó)人民銀行是國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的制定和執(zhí)行貨幣政策的法定機(jī)關(guān)，這個(gè)機(jī)關(guān)同國(guó)務(wù)院的其他組成部門一樣采用行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制①國(guó)務(wù)院組織法。。制定和執(zhí)行貨幣政策自然屬于央行工作的一部分（也是最重要的工作內(nèi)容），除非法律有明確例外規(guī)定，這部分工作毫無(wú)疑問屬于行長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的工作范圍，即央行行長(zhǎng)個(gè)人在依法制定和執(zhí)行國(guó)家貨幣政策的工作中承擔(dān)責(zé)任。

2.2中國(guó)貨幣政策委員會(huì)制度

貨幣政策委員會(huì)的設(shè)立依據(jù)的是《中國(guó)人民銀行法》第十二條的規(guī)定“中國(guó)人民銀行設(shè)立貨幣政策委員會(huì)。貨幣政策委員會(huì)的職責(zé)、組成和工作程序，由國(guó)務(wù)院規(guī)定，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。中國(guó)人民銀行貨幣政策委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在國(guó)家宏觀調(diào)控、貨幣政策制定和調(diào)整中，發(fā)揮重要作用。”該法沒有明確規(guī)定貨幣政策委員會(huì)在國(guó)家貨幣政策決策中的權(quán)力和責(zé)任，只是籠統(tǒng)要求貨幣政策委員會(huì)發(fā)揮重要作用，至于這種“重要作用”如何發(fā)揮，貨幣政策制定和調(diào)整這一本屬于央行行長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的工作是不是單獨(dú)列出交給貨幣政策委員會(huì)行使則全無(wú)規(guī)定。甚至連貨幣政策委員會(huì)的職責(zé)都沒有描述，而是授權(quán)給國(guó)務(wù)院規(guī)定。根據(jù)我國(guó)目前的立法體系，國(guó)務(wù)院制定的條例不能突破法律的規(guī)定，法律沒有明確將貨幣政策制定和執(zhí)行權(quán)作為央行的特殊職能交由貨幣政策委員會(huì)，國(guó)務(wù)院就沒有權(quán)力將貨幣政策制定和執(zhí)行權(quán)從央行的職能中單獨(dú)列出交給貨幣政策委員會(huì)行使。因此國(guó)務(wù)院1997年頒發(fā)的第215號(hào)國(guó)務(wù)院令《中國(guó)人民銀行貨幣政策委員會(huì)條例》，明確將貨幣政策委員會(huì)定性為央行制定貨幣政策的“咨詢議事機(jī)構(gòu)”。②中國(guó)人民銀行貨幣政策委員會(huì)條例.第二條.貨幣政策委員會(huì)是人民銀行制定貨幣政策的咨詢議事機(jī)構(gòu)。貨幣政策委員會(huì)只是一個(gè)咨詢議事機(jī)構(gòu)而非貨幣政策決策機(jī)構(gòu)，當(dāng)然咨詢機(jī)構(gòu)也可以發(fā)揮法律要求的“重要作用”，與央行行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制也不構(gòu)成矛盾，國(guó)務(wù)院對(duì)貨幣政策委員性質(zhì)做出這樣規(guī)定從法理上符合《中國(guó)人民銀行法》的規(guī)定。

3　行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與貨幣政策委員會(huì)職能虛置產(chǎn)生的問題

國(guó)內(nèi)很多學(xué)者撰文主張將我國(guó)貨幣政策委員會(huì)由咨詢議事機(jī)構(gòu)提升為貨幣政策的決策機(jī)構(gòu)。此種觀點(diǎn)雖然在理論上可以成立，但幾乎不具備操作實(shí)施的現(xiàn)實(shí)可行性。貨幣政策委員會(huì)享有貨幣政策決策權(quán)的前提是央行的獨(dú)立性，歐美英日的央行相對(duì)政府具有完全的或相當(dāng)程度的獨(dú)立性，央行享有制定貨幣政策的決策權(quán)，這樣他們的貨幣政策決定機(jī)構(gòu)才可以采用委員會(huì)制的組織方式對(duì)貨幣政策具體內(nèi)容進(jìn)行集體決策。而我國(guó)央行是在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的一個(gè)機(jī)構(gòu)，貨幣政策的最終決策權(quán)在國(guó)務(wù)院而不在央行。在目前的政治體制不發(fā)生重大調(diào)整變動(dòng)的前提下，將主管我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)施宏觀調(diào)控的國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)的貨幣政策最終決策權(quán)交給貨幣政策委員會(huì)，需要在《憲法》層面做出修改調(diào)整，而修改憲法調(diào)整國(guó)務(wù)院職權(quán)在我國(guó)還沒有先例。

筆者認(rèn)為問題的關(guān)鍵不在于調(diào)整貨幣委員會(huì)的職權(quán)，不應(yīng)過分強(qiáng)調(diào)賦予貨幣委員會(huì)像歐美貨幣管理當(dāng)局同樣的決策權(quán)。問題的核心是在現(xiàn)行的法律框架下，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的制定和執(zhí)行貨幣政策職責(zé)主體是實(shí)行的行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的央行，而對(duì)央行全部工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的央行行長(zhǎng)的權(quán)力與責(zé)任出現(xiàn)嚴(yán)重失調(diào)。本應(yīng)采用委員會(huì)制集體決定的貨幣政策采用的卻是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制又不是完全的首長(zhǎng)承擔(dān)責(zé)任，首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制中又設(shè)置了一個(gè)職能地位含糊的“咨詢議事”機(jī)構(gòu)貨幣政策委員會(huì)。導(dǎo)致的結(jié)果就是首長(zhǎng)可以采納貨幣政策委員會(huì)的意見，也可以不采納貨幣政策委員會(huì)的意見。貨幣政策委員會(huì)成員由于不對(duì)貨幣政策出現(xiàn)的不利后果負(fù)責(zé)，自然在發(fā)表意見時(shí)沒有了責(zé)任約束。因貨幣委員會(huì)成員了解對(duì)于貨幣政策的討論的結(jié)論權(quán)掌握在首長(zhǎng)手中，所以首長(zhǎng)的意見傾向往往作為討論的結(jié)論定稿，而這個(gè)討論定稿的意見最終通過首長(zhǎng)向國(guó)務(wù)院報(bào)送。國(guó)務(wù)院看到的就是首長(zhǎng)根據(jù)貨幣政策委員會(huì)研究討論出的意見擬定的政策建議。

4　關(guān)于完善央行行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與貨幣政策委員會(huì)職能重塑對(duì)策建議

4.1調(diào)整央行行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制內(nèi)容

在不改變央行行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的格局下，將央行職責(zé)中依法制定和執(zhí)行貨幣政策的職責(zé)單獨(dú)列出，央行行長(zhǎng)行使人民銀行除了“依法制定和執(zhí)行貨幣政策”其他法定職能的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。我國(guó)央行除了承擔(dān)依法制定和執(zhí)行貨幣政策的職能外，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理和宏觀調(diào)控中還承擔(dān)了繁重的行政管理和其他職能，如對(duì)有關(guān)金融市場(chǎng)的監(jiān)管、維護(hù)金融穩(wěn)定、反洗錢工作和推動(dòng)信用體系建設(shè)等。在這些職能中，央行繼續(xù)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，即央行行長(zhǎng)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)這些工作，副行長(zhǎng)協(xié)助行長(zhǎng)工作。行長(zhǎng)對(duì)這部分工作和職責(zé)承擔(dān)明確的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。建議修改《人民銀行法》第十一條，明確央行行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的范圍，人民銀行除依法制定和執(zhí)行貨幣政策外的其他職能實(shí)行行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。這樣調(diào)整，充分考慮了我國(guó)目前的政治架構(gòu)和法律操作層面的可行性，充分發(fā)揮首長(zhǎng)制組織管理體制的優(yōu)勢(shì)，對(duì)央行承擔(dān)的最重要的制定和執(zhí)行貨幣政策的職能進(jìn)行單列，符合世界發(fā)展趨勢(shì)有助于提高決策的科學(xué)有效性，也充分考慮了貨幣政策決策的特點(diǎn)和規(guī)律，有助于克服首長(zhǎng)制的固有缺陷。

4.2央行依法制定和執(zhí)行貨幣政策的職能交由貨幣政策委員會(huì)行使

將央行制定和執(zhí)行貨幣政策的職能的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)由行長(zhǎng)改為貨幣政策委員會(huì)集體行使，即央行關(guān)于制定和執(zhí)行貨幣政策的職權(quán)不實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，而采用與西方主要國(guó)家貨幣政策管理當(dāng)局同樣的委員會(huì)制。改變貨幣政策委員會(huì)咨詢議事機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，貨幣政策委員會(huì)對(duì)央行依法制定和執(zhí)行貨幣政策的這一職能負(fù)責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。央行行長(zhǎng)作為貨幣政策委員會(huì)成員，在貨幣政策委員會(huì)開會(huì)討論決議貨幣政策時(shí)與其他成員享有同樣權(quán)力，不因其行長(zhǎng)職位享有高于其他成員的特殊權(quán)力。貨幣政策委員會(huì)委員就貨幣政策獨(dú)立發(fā)表意見并應(yīng)做如實(shí)記錄，在央行向國(guó)務(wù)院報(bào)送的關(guān)于貨幣政策的擬定意見時(shí)，必須以貨幣政策委員會(huì)為報(bào)送主體，貨幣委員會(huì)全體成員就其發(fā)表的意見簽名并負(fù)責(zé)。修改《人民銀行法》第十二條，明確貨幣政策委員會(huì)職能和責(zé)任，為貨幣政策委員會(huì)履行職能提供明確法律依據(jù)并相應(yīng)修改《中國(guó)人民銀行貨幣政策委員會(huì)條例》。將央行依法制定和執(zhí)行貨幣政策的職權(quán)改由貨幣政策委員會(huì)集體行使，有助于集中智慧，審慎操作，提高貨幣政策決策水平，克服現(xiàn)有體制的權(quán)責(zé)不清，長(zhǎng)官意志過度干預(yù)等體制弊端。

主要參考文獻(xiàn)

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10.3969/j.issn.1673-0194.2015.15.085

F832

A

1673-0194（2015）15-0152-02

2015-06-12