對外匯檢查工作的現實思考

■周美春

一、外匯檢查工作現狀

（一）重微觀監測輕宏觀分析。近年來，外匯檢查部門通過對非現場監測分析系統的不斷探索、積極應用，在提升精準打擊違法違規行為方面取得了突出成效。現階段，外匯檢查部門的日常監測分析，更多的是關注對微觀違規行為的監測分析，而缺少對當前國際國內經濟金融形勢的宏觀分析。當前全球經濟金融的波動性和不確定性增大，在經濟金融市場化改革全面深化的背景下，我國跨境資金流動的復雜性勢必加大，外匯檢查工作中宏觀形勢分析日趨重要。

（二）規則監管理念漸行落伍。規則監管向原則監管的監管理念是在國際金融危機后世界主要發達國家對規則監管重新審視的結果。對于外匯管理來說，理論上通過管住銀行即可管住企業和個人等客戶。在當前規則監管下，銀行只要保證自己不違規，就可以不管企業和個人是否違規，甚至可以協助其違規。隨著形勢的發展，政策漏洞可能會增多，需要不斷打“補丁”，無疑加大了管理難度，規則監管已不再與當前外匯檢查工作相適應。

（三）系統資源整合不夠完備。檢查工作的重心從現場檢查向非現場檢查轉移，是在現代化管理方式下外匯檢查工作的必由之路。在當前外匯管理形勢下，只有轉變外匯檢查工作模式，充分發揮非現場監管的作用，才能擴大檢查成果。近年來，外匯局通過對內部現有業務系統的整合,搭建了非現場檢查系統，完成非現場檢查由“輔助型”向“主導型”的轉變。但相對外部而言，外匯局在整合各類資源上還尚留空間，資源整合不夠完備，如非現場檢查系統與外匯指定銀行的銜接，與反洗錢信息系統的對接，與海關、商務、稅務、工商等部門的數據和關注信息的交換等方面。

（四）檢查處罰手段亟需更新。隨著外匯改革的推進，目前新法規中原則性條款替代了以往繁瑣具體的監管規則，增強了外匯管理的適應性和靈活性。由于外匯檢查與執法必須以事實為依據以及原則監管缺乏相關配套制度和審核標準，使得外匯檢查部門對銀行的檢查既缺乏有效抓手，同時又很難依據相關事實認定銀行違背 “國際結算慣例”、“了解你的客戶”、“盡職審查”等原則性條款，難以取得充分證據，行政復議風險大，對證據的收集也越來越嚴格。在對發現涉匯企業存在可能違規或已違規但取證困難的情況下，無法采取相應的行政處罰。同時，檢查中的人情干擾和處罰標準不統一等問題，也影響了檢查成效和執法效果。

（五）非現場監測機制不健全。隨著電子化手段不斷發展，外匯業務量快速增長、業務品種不斷更新，非現場監測與分析對提高外匯檢查效率的作用越來越凸顯。目前，外匯局非現場監測工作機制尚不完備，非現場檢查手段和方法仍不完善，如非現場監測體制問題；在非現場檢查系統中缺少線索信息管理模塊,上下兩級線索信息反饋和監督存在不及時現象；缺少非現場監測工作操作指南等。

二、對外匯檢查工作的建議

（一）加強宏觀形勢分析指導。通過宏觀形勢分析，能夠提升外匯檢查對形勢變化的敏感性，增強工作的預見性和前瞻性，有利于適時靈活調整監管方向和重點，充分應對和適應外部環境的變化。由于外匯分局檢查人員普遍存在宏觀形勢分析能力不足等情況，建議局總局成立形勢分析智囊團，對全國外匯收支進行整體性把握和方向性研斷，以建立形勢分析交流機制為平臺，指導各分局做好自身區域性的外匯形勢分析，選準可控點、風險點，提高檢查成效，使外匯檢查工作再上新臺階。

（二）原則監管與規則監管相結合。相比規則監管，原則監管更加具有監管彈性，可促進監管對象自主經營、加快金融創新、降低監管成本、聚焦監管目標和適應市場變化等優勢。外匯局在原則監管指導下，執行細則由監管對象圍繞實現監管原則自行制定，并根據形勢的變化自主更新，外匯檢查只需評估細則是否符合原則監管內容以及監督細則的執行情況，大大減少監管成本。與規則監管相比，原則監管對金融機構更加具有約束力和威懾力，使外匯檢查更有抓手，也就更加有利于實現理論上通過管住銀行即可管住企業和個人的構想，在源頭上遏制住企業和個人違規行為的發生，間接解決一些企業、個人查處難的問題，提高監管效率。對于企業和個人，仍需要實行一定的規則管理和負面清單管理相結合。在負面清單管理中，外匯檢查的角色是一方面負責負面清單的執行情況的檢查處罰；另一方面負責負面清單目錄的維護更新。通過檢查，及時發現違規的新動向，將未列入負面清單的新行為列入負面清單。

（三）加快系統資源整合建設。外匯局應把長短期監管目標相結合，充分整合各類資源，打造出兼顧不同特點、滿足不同區域監管需求的多功能綜合系統。建議在現有非現場檢查系統的基礎上，通過網絡接口將系統延伸到外匯指定銀行；在法律框架內，考慮與反洗錢信息系統有效對接；實現與海關、商務、稅務、工商等部門的數據和關注信息的交換，增強非現場檢查的能力。

（四）完善依法行政手段。隨著貿易投資便利化改革的推進，外匯管理部門不斷簡政放權，賦予了銀行更多的代位監管職責,外匯局在銀行監管上應注重做好外匯違法違規行為的預防、信息的收集，做到防控風險“關口前移”。建議在檢查方法上，改變傳統的分散安排、獨立開展檢查的外匯檢查模式，采取上級部統一部署，合理調配轄內外匯檢查骨干,實行異地交叉檢查，統一處罰標準的檢查工作模式。在檢查內容上，檢查部門除注重對銀行業務辦理情況的檢查外，要把內控制度建設和執行情況作為對銀行監管工作的邏輯起點，采取定期或不定期檢查銀行外匯內控制度的建立和落實情況，督促銀行加強自律。在行政處罰方面，在發現違規事實，但取證困難的情況下，建議借鑒其他國家通過采取“和解”的方式，確定當事人違規行為，可減少和避免外匯檢查部門的執法風險。

（五）提升非現場監測效能。為實現非現場監測工作的常態化，保證監測水平的專業化，提升外匯檢查效率，建議：一是成立非現場檢查科（組）。總局以文件形式明確要求成立非現場檢查科（組），以體現非現場監測工作的重要性，提高非現場監測的地位，從而保證非現場監測與分析工作的成效。二是在非現場檢查系統中增加線索信息管理模塊。加強對線索信息反饋和監督，以提高對線索辦理情況的監督效率，降低檢查人員道德風險的發生。三是盡早制定出臺《外匯檢查非現場分析工作指引》。對外匯非現場檢查工作的監督、反饋、激勵機制進行明確,為全國非現場檢查工作開展提供制度保障。四是創建“全國外匯檢查監測小組”。建議總局定期召集全國外匯檢查業務骨干，緊密結合外匯形勢和政策的變化,針對重點關注的外匯收支領域和渠道,設置、優化和完善非現場監測指標，并對形成的固化指標和成熟的檢查方法,以《外匯非現場檢查專刊》或《 專項業務指引》方式，用于指導全國各分支局檢查,以提高外匯檢查工作效率。