芻議我國《存款保險條例》存款人保障機制

■黃小強

一、我國《存款保險條例》存款人保障機制的規(guī)定

在大多數(shù)已建立存款保險制度的國家中，存款保險相關法律法規(guī)往往開宗明義地規(guī)定存款保險之目的在于保障存款人的存款。作為保險的一種特殊表現(xiàn)形式，存款保險對存款人的保障，仍然適用保險的一般原理，即保險機構承諾在一定時期內對可能發(fā)生的風險事故在實際發(fā)生之時，就保險事故所帶來的經(jīng)濟損失向被保險人提供一定的經(jīng)濟補償。在存款保險法律關系中，存款人基于存款合同和存款保險法律規(guī)定，自動成為存款保險受益人，并在法定保險事故發(fā)生后享有被保險存款償付請求權。存款保險機構與存款人之間是一種單務法律關系，其主體、客體、權利義務的內容法定。存款人一般只能被動接受和行使相關權利。存款保險法律法規(guī)對存款人、存款保險機構權利義務的表述準確、合理與否，關系到存款保險制度對存款人的保障程度。

我國關于存款人保護的內容散見于 《存款保險條例》不同條款之中。如第1 條之目的，第4 條和第5 條分別規(guī)定了被保險存款的種類、賠付限額和計算方式，第7 條明確了存款保險機構償付被保險存款的職責，第18 條規(guī)定了償付被保險存款的方式等。其中，第19 條是存款人保障的核心條款。該條賦予了存款人被保險存款償付請求權，明確了存款保險基金管理機構的義務，列舉了存款保險事故種類。與其他條款內容相比，第19 條對存款人何時以何種方式行使權利做了規(guī)范，直接關系到存款人被保險利益的實現(xiàn)，構成了我國存款保險存款人保障機制的主體框架。

二、我國《存款保險條例》存款人保障機制需關注的幾個問題

（一）存款保險事故的確定。我國《保險法》規(guī)定：“保險事故是指保險合同約定的保險責任范圍內的事故。”即保險人依約應對被保險人或者受益人承擔保險責任的事件，是保險人應負擔之危險和履行義務之事由，其中，危險是實質要件，事由是形式要件。作為一種政策性保險，存款保險事故法定，但同樣由實質要件和形式要件組成。從國外存款保險立法看，大多數(shù)國家采取列舉或概括的方式規(guī)定存款保險事故。如日本《存款保險法》列舉了存款保險機構承擔保險責任的條件：除投保銀行不能支付存款外，如果投保銀行被宣布破產(chǎn)，或者銀行的股東宣布解散銀行，存款保險機構均應開始承擔保險責任；美國《聯(lián)邦存款保險法》概括了銀行關閉的條件，一家被保險的銀行如果沒有足夠的儲備，無法向存款人支付存款時，則這家銀行將被關閉。實質要件是投保機構不能向存款人返還存款的信用風險，形式要件則包括破產(chǎn)、解散，關閉等。我國《存款保險條例》采用列舉加兜底的方式確定，包括：“1.存款保險基金管理機構擔任投保機構的接管組織；2.存款保險基金管理機構實施被撤銷投保機構的清算；3.人民法院裁定受理對投保機構的破產(chǎn)申請；4.經(jīng)國務院批準的其他情形。”與國外存款保險事故的規(guī)定相比，我國對保險事故的規(guī)定比較具體和直觀，但限制性條件也更多。對存款保險事故的過多限制，縮減了存款人償付請求權的行使范圍，降低了對存款人的保障效果。

以商業(yè)銀行接管為例，一是當投保機構具備了存款保險事故的實質要件之時，接管與否不確定。《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》 等法律法規(guī)規(guī)定，對已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機，嚴重影響存款人利益的，銀行業(yè)監(jiān)管部門可以實行接管。銀行業(yè)監(jiān)管部門作為接管的決定機構，何時行使以及如何行使接管權利，取決于其判斷。二是銀行業(yè)監(jiān)管部門對投保機構做出接管決定時，存款保險基金管理機構是否擔任投保機構接管人不確定。《商業(yè)銀行法》規(guī)定接管由國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構決定，并組織實施。安排接管組織是接管決定機構組織實施接管的一項重要職能，具有自由裁量權。存款保險基金管理機構雖然從其專業(yè)性、厲害相關性等角度看，是擔任投保機構接管人的有力選擇，但并不是唯一選擇。按照保險的一般原理和存款保險事故法定原則，只有符合法定形式要件的保險事故發(fā)生，存款人才能行使償付請求權。在存款保險基金管理機構不擔任投保機構接管人或撤銷清算人時，存款人無權請求存款保險基金管理機構償付存款。同時，假設銀行業(yè)監(jiān)管部門決定對兩家投保機構實行接管，其中一家接管組織由存款保險基金管理機構擔任，另一家接管組織由銀行業(yè)監(jiān)管機構擔任。根據(jù)《存款保險條例》，后一家投保機構的存款人無權獲得存款保險保障。在面對同一實質風險時，過多的限制造成存款人之間的事實不公。

（二）存款償付的時間要求。在存款保險制度中，存款保險機構是否及時快速的對存款人進行賠付，不僅關系到存款人的利益，也關系到公眾對金融機構的信心。大多數(shù)國家和地區(qū)采取了邊接管或清算邊償付的方法，如《美國聯(lián)邦存款保險法》規(guī)定，聯(lián)邦存款保險公司應于投保金融機構關閉停業(yè)時，盡快（As soon as possible）對存款人進行賠付；中國臺灣地區(qū)《存款保險條例實施細則》規(guī)定：“應自要保機構停業(yè)之次日起盡速辦理”；《加拿大存款保險公司法》規(guī)定:“……在付款義務產(chǎn)生后，盡快向公司認為理應受償?shù)娜艘韵铝蟹绞铰男兄Ц读x務”。我國《存款保險條例》第19 條規(guī)定：“在前款規(guī)定情形發(fā)生之日起7 個工作日內足額償付存款”，在體現(xiàn)存款保險機構償付被保險存款及時性要求的同時，設定了具體履行完成的時限，更為嚴格。但是與境外存款保險機構償付被保險存款始于投保機構被關閉、停業(yè)等保險事故發(fā)生之時的主動性償付不同，我國存款保險償付始于存款人向存款保險基金管理機構請求償付之時，為被動性償付。與保險事故發(fā)生的統(tǒng)一性和確定性不同，在被動等待存款人申請償付的情況下，存款人是否行使、何時行使償付請求受到包括存款人獲取保險事故發(fā)生信息的時間、對相關信息的認知水平以及存款存在法律糾紛等不確定因素的干擾，會形成有人行使權利、有人沒有行使權利、有人不知道要行使權利的情況，會影響存款保險機構理賠的整體進度和理賠成本，損害存款保險機制的整體效用。

此外，作為一種財產(chǎn)利益請求權，存款人被保險存款償付請求權是否適用民事法律關系中的債權請求權訴訟時效之規(guī)定，我國《存款保險條例》并沒有明確的規(guī)定。在民事法律法規(guī)中，訴訟時效是指債權人如未在法定期間內向債務人提出請求，其債權請求權將變成自然債權或直接消滅。其出發(fā)點在于若權利人長期怠于行使權利，會使法律關系處于不確定狀態(tài)，不利于維護社會交易秩序穩(wěn)定。但是，由于訴訟時效涉及到哪些權利因訴訟時效期間屆滿、義務人提出訴訟時效抗辯而不會得到法院保護的重大問題，對于關系到普通百姓的切身利益和社會公共利益的權利，民事法律法規(guī)排除了訴訟時效的適用，存款人的存款本息償付請求權就是其中之一。根據(jù)《最高人民法院關于審理民事案件適用訴訟時效制度若干問題的規(guī)定》，對于要求支付存款本金及其利息的請求權不受訴訟時效的限制。存款保險償付請求權雖然也是以財產(chǎn)利益為內容的請求權，但其權利源自法定，是存款人基于與投保機構之間的存款合同而依法享有的權利，是存款合同之債權請求權的法定派生權利。其是否適用時效取決于存款合同之債權請求權是否適用時效。從存款保險制度實質看，作為一種特殊的保險，存款保險不僅承擔了保護個人合法權益的任務，還具有維護金融秩序和穩(wěn)定的行政職責。因此，無論從形式合理性還是實質需求來看，都應給予存款保險償付請求權最大限度的保護，即適用最高法關于存款償付請求權不適用訴訟實效的司法解釋。

（三）存款保險機構的信息核實。存款保險機構向存款人進行償付是建立在對存款記錄、債務與權益等信息進行核實調查基礎之上的。此類信息主要來源于投保機構和監(jiān)管部門。但是，由于存款人情況處于不斷變動之中，投保機構和監(jiān)管部門客觀上難以掌握每一個存款人的存款情況，特別是在投保機構記錄質量較差，受到質疑時，僅僅基于投保機構和監(jiān)管部門的信息記錄進行審核顯然是不夠的，必須要求存款人提交相應的有效證明作為信息審核的輔助資料，與前述信息進行核對，以最終確定責任范圍并進入實際償付程序。如我國臺灣地區(qū)《存款保險條例》規(guī)定：“存款保險公司根據(jù)停業(yè)機構賬冊記錄及存款人提出的存款余額證明，按其保險金額，直接在停業(yè)機構柜臺，以支票或現(xiàn)金賠付給存款人。”我國《存款保險條例》規(guī)定了存款保險基金管理機構獲取信息的兩種途徑：一是與金融監(jiān)管部門建立信息共享機制獲取相關信息；二是為保證及時償付，可以要求投保機構及時報送相關信息。但并未對從存款人處獲取信息的方式做明確規(guī)定。一般而言，獲取個人信息的方式分為法定和個人同意。就存款保險償付而言，逐一征得每一存款人提供本人信息同意的方式顯然會極大地降低存款保險機制的工作效率。作為兼具行政管理和社會公益性質的存款保險機構，應該賦予其法定要求存款人提供個人相關信息的權利，當存款人不提供相關信息時，成為保險存款機構不履行償付責任的抗辯事由。

存款保險機構獲取存款人相關信息只有符合特定標準才能作為償付被保險存款的依據(jù)。在具體實踐中，對信息的審核主要包括形式審核和實質審核兩種。形式審核僅對提供信息的形式要件是否具備進行審核，即信息是否齊全和符合法定形式。實質審核是在形式審核的基礎上，還需對信息的真實性和合法性進行審核。在普通民事行為中，由于信息的真實性關系到個人的切身利益，行為人更多地采取實質審核。在行政行為中，雖然對于形式審核和實質審核的使用問題爭議不斷，但采取形式審核已經(jīng)成為主流。存款保險機構作為兼具民事和行政屬性的行為人，對存款人信息應采取哪種標準？ 本文認為，存款保險機構應采取形式審核標準。存款人提交信息是投保機構和監(jiān)管部門信息的補充，其內容主要是身份證明、存款憑證、支付方式選擇等，此類信息一般都具有法定表現(xiàn)形式和要件，直觀易判，采取形式標準可以極大地提高存款保險償付效率。同時，存款保險機構工作人員專業(yè)知識范圍和經(jīng)驗也不具有對此類信息真實性審核的能力，且實質審核往往涉及權利歸屬判斷，一旦審核存疑，會給存款保險機構及其工作人員帶來大量紛爭甚至訴訟，干擾存款保險機構的正常工作。在采取形式標準的同時，對于關系他人重大利益的情況，比如存款被凍結、存款已設定質押、存款人死亡繼承尚未完成等，存款保險機構還需進行審慎審核，即對存款人之外的其他權利人信息進行形式審核，只要相關權利人進行權利主張并提交了相關證明資料，存款保險機構應暫停對存款人被保險存款的償付。

（四）存款償付的特殊情形。一是抵消償付。我國《存款保險條例》對存款人與銀行間的關系設定是靜態(tài)和簡單化的。在一般經(jīng)濟活動中，個人與銀行之間的關系是動態(tài)和多樣化的，一個人既可以向銀行存款成為債權人，又可以從銀行借款成為債務人。當一個人在同一銀行既有存款又有債務時，存款保險機構是一邊向存款人償付被保險存款一邊向其追索債務，還是就被保險額度內的存款與其債務進行抵銷？ 我國《合同法》規(guī)定：“當事人互負到期債務，該債務的標的物種類、品質相同的，任何一方可以將自己的債務與對方的債務抵銷。”在實踐中，銀行是使用抵銷權最為頻繁的單位之一。作為投保銀行的接管人或撤銷清算人，存款保險機構享有處理被接管或被清算銀行債權債務的各項權利，其中也包含了抵銷權。作為一種形成權，存款保險機構只需將抵銷主張通知到對方即可生效。從經(jīng)濟角度看，抵銷權的行使不僅有利于降低存款保險機構的執(zhí)行成本和減少存款保險基金的損失，也能最大限度地保護存款人合法權益。假設，甲在某銀行存款60 萬元，并借款20 萬元。不抵消時，甲獲得存款保險50 萬元，償還20 萬元，10 萬元等待清算分配，最終權益≤40 萬元；抵銷時，甲獲得存款保險40 萬元，償還0 元，無清算分配，最終權益為40 萬元。不少國家地區(qū)存款保險制度對抵銷權做了規(guī)定，如我國臺灣地區(qū)《存款保險條例》就規(guī)定“存保公司辦理賠付前，得就存款人在停業(yè)要保機構之債權，依下列債務及順序相互抵銷之：一、以存款向停業(yè)要保機構辦理質借之債務。二、已屆清償期或依契約約定視同屆期或依其他法律適于抵銷之債務。”

二是聯(lián)名賬戶。我國存款保險條例規(guī)定了一個人在一家投保機構擁有數(shù)個賬戶和一個人在不同投保機構擁有賬戶的情況，但未規(guī)定數(shù)人在一個投保機構擁有同一個賬戶的情況。存款保險機構如何認定這一賬戶，對賬戶共有人的利益關系重大。假設，甲、乙、丙三人共同在銀行開立了一個存款賬戶，存款總額為60 萬元。一旦保險事故發(fā)生，存款保險機構賠付究竟是以三人為一個存款人賠付50 萬元，還是將三人視為三個存款人，每人各賠付20 萬元？我國個人存款賬戶實務中存在聯(lián)名賬戶，即2～5 個人共同在一家銀行開立，共同管理、共同使用、共同積累的儲蓄存款賬戶。賬戶聯(lián)名人為賬戶存款的共有人。根據(jù)民法的相關規(guī)定，共有財產(chǎn)分割有約定從其約定，無約定時，按份共有人可以隨時請求分割，共同共有人在共有的基礎喪失或者有重大理由需要分割時可以請求分割。共有關系是屬于按份共有還是共同共有，應從存款人與銀行之間簽訂的聯(lián)名賬戶協(xié)議來判斷。從我國銀行聯(lián)名賬戶的具體實踐看，大多數(shù)聯(lián)名賬戶屬于共同共有，但也有按份共有之情況，如工行聯(lián)名賬戶。共有形式?jīng)Q定了對共有財產(chǎn)的分割，進而影響存款保險的償付。對于按份共有聯(lián)名賬戶，存款保險機構按照賬戶余額按每人比例份額進行償付。對于共同共有聯(lián)名賬戶，應從約定提款方式進行判斷。如果賬戶提款必須三人共同做出，則三人為一個存款整體，存款保險機構只能賠付50 萬元。如果賬戶所有聯(lián)名人可以獨立地行使提款權，則每個聯(lián)名人為獨立存款主體，在沒有分割協(xié)議的情況下，存款保險機構根據(jù)等分原則賠付每人20 萬元。

三、基于存款人保障的三點建議

（一）借鑒民事法律法規(guī)中財產(chǎn)權利的有關概念和規(guī)范。在存款保險制度中，存款人和存款保險償付請求權本質上仍屬于私人財產(chǎn)性權利。我國民事法律法規(guī)已經(jīng)建立了成熟、完善和廣泛適用的個人財產(chǎn)性權利法律規(guī)范，社會公眾在此規(guī)范下業(yè)已形成了特定的行為范式和法律效果預期。從降低立法成本和穩(wěn)定公眾預期的角度，《存款保險條例》 應充分借鑒民事法律法規(guī)中關于訴訟時效、共有關系、抵消、第三人權利等相關概念和規(guī)范，適時制定《存款保險條例實施細則》，使存款人基于現(xiàn)有民事行為習慣，更好地了解存款保險制度運作，促進存款保險制度的施行。

（二）建立健全存款人保障相關配套制度。法律關系的產(chǎn)生、變更和消滅基于特定的法律事實。在存款保險法律關系中，部分法律事實的發(fā)生和確定依賴于相關主體行為的具體行為。針對這些特定行為制定相應規(guī)范制度，能夠增加行為的透明度和可預測性，降低法律事實的不確定性。如建立健全銀行機構接管、清算和破產(chǎn)制度，確定存款保險基金管理機構法定接管人或清算人地位；建立健全存款人信息登記、審核、統(tǒng)計分析制度，賦予存款保險基金管理機構相應的監(jiān)督檢查處罰權；建立健全存款保險通告和申請制度，明確行為主體、范圍、時間、方式、場所、資料種類和形式及其法律效力。

（三）建立便于存款人獲取保障的存款保險機構組織架構。權利的行使總是需要付出成本的。權利行使便利與否會對權利人行使權利造成影響。在存款保險制度中，存款保險機構是存款人獲取保障的主要甚至唯一來源。存款保險機構的區(qū)域布局關系到存款人行使存款償付請求權的相應成本。鑒于我國絕大多數(shù)存款人集中在地市和縣域之中，依托人民銀行地市和縣級分支機構建立存款保險基金管理機構的償付請求和申訴受理點，并賦予其一定的形式審核職責，可以顯著地降低存款人的出行、通訊和時間成本；采取逐級授權的方式賦予人民銀行地市和縣級分支機構作為處理本區(qū)域城市商業(yè)銀行、農合行、信用社等投保機構的存款償付職責，也有利于降低存款保險中心和副省級城市人民銀行分支機構的償付壓力和管理成本。

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