美國環境污染責任保險的特點及借鑒意義

■王向楠

2007年12月4日，保監會和環保部啟動了環境污染責任保險（簡稱“環責險”）政策試點，2008年確定了首批參與試點的8個省市（江蘇、湖南、湖北、河南、重慶、深圳、寧波和沈陽）。2012年《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》提出“開展環境污染強制責任保險試點”。2013年環保部、保監會發布《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》，（強制）要求涉重金屬行業的企業投保環責險，鼓勵其他高環境風險行業（石油天然氣開采、石化、化工等、危險化學品等）的企業投保。2014年4月新修訂的《環境保護法》提出了“國家鼓勵投保環境污染責任保險”。環責險的試點地區擴展至28個，試點領域涉及重金屬、石化、危險化學品、危險廢物處置、電力、醫藥、印染等多個領域，參與試點的保險產品從初期的4個發展到目前的20余個，國內各主要財產保險公司都加入了試點工作。

2014年，我國新修訂的《環境保護法》我國環責險起步較晚，各地區在探索建設環境污染責任保險機制。2013年，環責險簽單保費1.93億元，占責任險保費總額的比重不足1‰；2013年，環責險為9322家（次）企業單位提供保險保障128.48億元，投保企業占我國企業總數的比重亦不足1‰。而上世紀80年代起的十多年時間中，環責險就在西方發達國家得到普遍開展，其中美國的環責險機制相比而言最為發達完善。美國的環責險已形成了較為完善的相關法律體系和規范的運行機制。本文分析美國環責險的特點，結合我國國情，提出發展我國環責險的對策建議。

一、美國環境污染責任保險及特點

20世紀60年代前，環境風險在美國基本上被忽視，這很大程度上是由于沒有人需要承擔環境污染成本。20世紀60年代起，美國對有毒物質和廢棄物的處理可能造成的環境破壞推行責任保險。1973年前，環境污染是在綜合責任險保單下承保的。環境破壞訴訟的猛增、立法對環境保護力度的加強及嚴格責任的執行，造成了巨額的環境賠償費用。1973年起，保險人的公眾責任保單相繼把故意造成的環境破壞以及漸進性破壞所引起的環境責任排除于保險責任范圍。即使如此，急劇上升的承保成本以及強大的環境壓力下的法院判決，令保險人經營困難（Flanigan，2002）。

為了遏制日益嚴重的環境破壞，美國政府加強了環境保護力度，在《清潔大氣法》（1970）、《清潔水法》（1972）、《環境應對、 賠償和責任綜合法》（1980）等相關法律法規中，采取了排污收費原則和針對財產所有者的嚴格責任制度。隨著市場需求的增加，自1977年起，一些公司開始對漸進性的污染事故承保，這種保單被稱為環境損害責任保單（Environmental Impairment Liability Insurance，EIL Insurance）。到1984年，美國有50多家公司提供了環境損害責任保單。此時，保險業還沒有充分意識到環境損害保險的危害性①Dybdahl and Taylor（1996）認為環境風險暴露的特征包括：（1）難于識別；（2）風險暴露和損失之間一般沒有明顯的因果關系；（3）潛伏期長；（4）對損害責任擔心造成的影響達到甚至超過了損害本身的影響；（5）在任何一個時刻都很難測算損害程度；（6）環境損失通常昂貴，可能是巨災（catastrophe）；（7）事故識別和損害治理技術的進步會導致人們增加風險暴露；（8）由于污染物的積累和移動，環境損失經常會隨著時間而擴大。。隨著一系列環境法律的實施，特別是，1980年《環境應對、賠償和責任綜合法案》（CERCLA）（又稱“超級基金法”，Superfund）設定了環境污染的嚴格責任和追溯制度后，保險業在上世紀80年度中后期損失很大。1986年環境污染保單開始增加“絕對污染排除”條款。20世紀90年代起，美國環境污染責任保險開始恢復發展。

美國的環境污染責任保險主要分為兩類：環境損害責任保險和自由場地治理責任保險。前者承保被保險人因其破壞環境造成鄰近土地上任何第三人的人身或財產損害而應當承擔的賠償責任；后者承保被保險人因其污染其所有或使用的場地而依法應當支出的治理費用。保險人一般只對非故意、突發性的環境污染事故（如自然災害、意外事故）所造成的人身、財產損害承擔保險責任，但對被保險人日常的、積累性的排污行為所致的污染損害也可以予以特別承保。

美國的環責險具有以下特點。

第一，完善的環境立法和自愿與強制相結合的保險制度。美國對于環境責任的嚴格規定和對環境污染的嚴厲處罰，促使企業會主動尋求風險轉移手段來降低經營過程中的環境風險。20世紀60年代起，美國就針對有毒物資和廢棄物的處理企業推行強制環境污染責任保險。1976年的《資源保全與恢復法》授權國家環保署在其行政命令中，要求業主就日后對第三人的損害賠償責任和關閉估算費用等進行投保。美國規定工程的承包商、分包商和咨詢設計者都需要投保相應的環境污染責任保險，才能取得工程合同。美國法規還要求土地填埋設施的管理者、地面貯存和土地處理單位的管理者為非突發或非事故性事件（如滲漏和對地下水的漸進性污染）購買保險，已經有45個州出臺了相應的危險廢物責任保險制度（別濤和樊新鴻，2007）。

第二，美國的保險人除了將故意的污染視為除外責任之外，還對環境保單的承保范圍做出了嚴格規定。例如，考慮到有害廢棄物處理費用昂貴且高度危險，將有害廢棄物的傾倒劃入保單除外責任，即由土地的現有所有人承擔責任。環境污染責任險保單一般也將被保險人自己所有或照管的財產因為環境破壞而遭受的損失作為除外責任。

第三，專業性的責任保險公司。美國于1982年成立了環責險聯合體——污染責任保險協會，1988年成立一家專門承保環境污染責任風險的保險公司。對于突發、意外的環境損害，由現有財產保險公司直接承保，或由政府出面引導保險公司建立共保聯合體來承保。由于漸發的環境破壞責任風險的可能非常大，一般財產保險公司對其承保并不熱心，因而成立了專門的政策性保險公司。

第四，環境污染的連帶責任。美國實施環境污染的連帶責任，即，當環境污染責任不能在多個致害主體之間分攤時，或一些致害主體倒閉破產時，受害方可以向任何一個致害方要求其承擔全部責任。這被稱為“深口袋”原則，即，確保有最有支付能力的一方負擔最后的責任。

第五，環境污染損害賠償基金制度。美國建立了專門基金用于降低承保機構的風險，該基金由兩部分組成：有害物質反應基金和關閉責任基金。前者用于環境污染治理和環境功能生態的恢復；后者用于及時清除從船舶或者任何岸上的或近海岸的設施排入環境的有害物質，以及支付有害物質的排放造成財產和自然環境的損害所需要的清掃費用和補償要求。

二、發展我國環境污染責任保險的對策建議

為了加快發展我國環境污染責任保險，本文提出如下對策建議。

1．解決了環境侵權責任的法律基礎，才能促使企業形成環境風險防范意識并產生最基本的投保動力。美國早在1976年就通過了《資源保全與恢復法》，授權國家環保署對毒性廢棄物的處理、儲存或處置制定管制標準，并在后續的行政命令中要求企業對第三人的損害賠償責任、關閉估算費用以及關閉后三十年內所可能引發的監測與維護費用進行投保。我們的法律法規中需要更詳細地規定環境責任保險的法律地位、運作模式、承保方式、管理機構、賠償責任、索賠時效、重點領域等。此外，應當繼續鼓勵有立法權的地區開展環境責任保險立法工作，制定配套的法規、政策和管理辦法，先行先試，積累經驗。

2．采取“強制為主、自愿為輔”的環責險模式。環境侵權行為具有在法律關系主體上的不平等性、侵權對象的廣泛性、損害行為與結果之間因果關系的不明確性、損害的長期性等特點，結合國際環境責任險的發展趨勢和我國現實國情，宜采取 “強制為主、自愿為輔”的環責險模式，對不同的行業和企業規模實行“區別對待”。鼓勵大多數企業自愿購買環責險；而對于環境風險大、環境破壞嚴重的行業和企業，實施強制“環責險”。強制型環責險模式的優點在于：一是能及時保障受害人利益，使其損失不必經過復雜的程序就能得到補償；二是有效避免保險公司拒保；三是避免逆向選擇。

3．加強環責險的產品設計。產品設計上應當注意以下幾個方面。其一，由于“環責險”的保險利益不確定性較大、索賠時效長、責任限額缺乏理想的參考標準，保險公司應加強對“長尾”風險的精算和管理。其二，從我國開展環責險的經驗數據來看，環責險的賠付率低于國內的其他險種，更低于國外的環責險，而賠付率低必然影響企業參保的積極性。因而，隨著經驗數據的積累，保險人應當加強產品精算，降低產品的附加費率。其三，從國際上看，環責險在問世之處只承保突發的環境破壞事件，而漸發的環境破壞事故是逐步從除外責任進入到承保責任的。我國也應當從只承保突發性的環境侵權事故開始，通過提高技術、積累經驗，逐漸把“積累性”的污染事故納入承保范圍。

4．使用相對長的索賠時效。環境侵權發生的復雜性和危害的潛伏性，使環境侵權的索賠時效應當區別于一般侵權的索賠時效。建議在保險合同中加入“日落條款”，約定自保單失效之日起30年（或其他較長期限）為被保險人向保險人索賠的最長期限。在此期限內，對保險單有效期內發生的侵權索賠事件，保險人承擔保險責任；而超過這一期限向被保險人請求環境侵權責任賠償的，保險人不再為被保險人承擔保險責任。

5．建立環境救濟基金和其他風險分散市場。環境破壞可能帶來巨大損失，當賠償金超過環責險的限額，投保人又無力承擔賠付責任時，環境救濟基金可以介入進行賠償。美國在1980年出臺了“超級基金法”，規定對于無法確定侵權者或侵權者沒有賠償能力的，由超級基金來支付污染場地的修復費用。環境救濟基金對維護受害者權益、化解事故引發的社會矛盾有積極意義，其是與環責險相互補充的制度設計，也是國家賠償與救濟機制的組成部分。與此同時，應當構建環責險的超賠再保險體系，探索環境巨災風險的證券化，將環境風險在國內外再保險市場、資本市場之間進行分散。

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