資本項目可兌換后的跨境資本審慎監(jiān)管：OECD國家的經驗

■盛雯雯

一、構建跨境資本審慎監(jiān)管體系的意義

近年來，中國推進資本項目可兌換進程的步伐明顯加快，傳統(tǒng)的外匯管理方式正面臨轉型。在此背景下，研究構建宏觀審慎框架下的跨境資本管理體系具有重要意義。一方面，2008年全球金融危機后IMF等國際組織重新意識到了跨境資本審慎監(jiān)管在防范系統(tǒng)性金融風險中的重要性。在原有資本管制工具的基礎上，IMF （IMF，2010；2011；Ostry et.al.，2010，2011)引入了與外匯相關的審慎措施，提出了資本流動管理工具 （Capital Control Measure,CFMs）的嶄新概念，鼓勵一國利用多樣化的CFMs工具對跨境資本進行合理的監(jiān)管。CFMs概念的提出，實際上從側面強調了跨境資本審慎監(jiān)管在提高金融穩(wěn)定性中的重要作用。而另一方面，從各國經驗現實來看，OECD國家得益于其相對成熟的國內金融體系和較為完善的市場經濟體制，在《資本流動法案》的推動下，早在20世紀后期就率先實現了資本項目的自由化改革，全面取消了資本管制。但是即便如此，OECD國家也并未放棄將跨境資本審慎政策作為常態(tài)化工具的運用，其相對成功的監(jiān)管經驗表明：在資本項目實現自由化后，審慎監(jiān)管將取代資本管制成為防范跨境資本流動風險的有效手段。OECD的經驗對中國下一步構建跨境資本審慎管理框架而言具有重要的借鑒意義。

二、跨境資本審慎監(jiān)管的工具分類

在宏觀審慎工具箱中，直接作用于跨境資本流動的主要是與外匯相關的宏觀審慎政策，其定義是指根據交易計價貨幣，而非交易方居民性質實行的一系列限制性措施。這是由于資本項目可兌換后，一國對跨境資本流動監(jiān)管必然將經過由限制跨境交易，即居民歧視性原則向防范外匯風險，即幣種歧視性原則的轉變過程。相較于傳統(tǒng)的資本管制手段，外匯相關的宏觀審慎措施可表現為多種多樣的價格型調節(jié)手段，因此在政策設計和實際使用中更為靈活，當前已被各國廣泛應用于對境內金融機構尤其是銀行部門的審慎監(jiān)管實踐中。常見的與外匯相關的審慎政策可分為以下四大類：（1）對居民外幣借貸的限制；（2）對購買境內發(fā)行的外幣計價證券的限制；（3）對外匯存款施加差異化待遇，這種差異化待遇具體表現為準備金要求、對資產流動性的要求、利率的管制，和信貸管制；以及（4）對金融機構外匯敞口限制等。IMF《各國匯兌安排與匯兌限制年報》（AREAER,簡稱為匯兌年報）顯示，2013年34個OECD國家中共有17個國家使用了一項或多項的與外匯相關的審慎措施。就各類工具的使用頻率而言，對外匯敞口的限制是OECD國家最常使用的審慎工具手段，其次為對外匯資產流動性的要求，而對外匯存款的信貸管制和利率管制則最少被使用。

三、宏觀審慎工具在OECD的現狀及其與中國對比

（一）對居民外幣借貸的限制

當前，通過限制居民外幣借貸而進行審慎監(jiān)管的OECD國家很少，主要為韓國、墨西哥與波蘭。其中，韓國嚴格限制居民出于為跨境交易融資目的而進行的外匯借貸業(yè)務，但是對中小型制造業(yè)為購買本國生產設備而進行的外匯貸款則免除該限制。墨西哥則是對銀行機構的外匯貸款業(yè)務施加了總量限制，而無論借款者是否是國民、公民或所處的外匯敞口水平。波蘭要求本國銀行必須根據借款者的收入來源的幣種來確定用該幣種計價的外匯貸款，而對借款者收入來源之外的貨幣計價貸款則遵循更為嚴格的信譽要求。當前，中國對外債實行分類管理：對境內中資機構舉借短期外債和國有商業(yè)銀行中長期外債實行余額管理，余額由外匯局核定；而對境內中資機構舉借中長期外債則需通過國家發(fā)改委的審批。一切形式的外債均須在外匯局注冊登記；同時銀行總體債務規(guī)模應符合《中國商業(yè)銀行法》中對資產債務比率的相關規(guī)定。對此，中國正在積極尋求轉變外債管理方式，推動外債的宏觀審慎管理改革。

（二）對在購買境內發(fā)行的外幣計價證券的限制

使用該手段的OECD國家主要包括智利、冰島、韓國、墨西哥、斯洛伐克。其中，智利對本國銀行購買本國發(fā)行外匯計價債券的總量并不施加限制。但是，銀行必須遵守銀行法所規(guī)定的交易類別，且須按照智利央行的要求約束自身的風險敞口。冰島和韓國對此的管制都非常嚴格：冰島要求對各類外匯金融證券產品投資必須通過冰島央行的審批，韓國則嚴格禁止本國從事外匯業(yè)務的金融機構為韓元融資而購買境內發(fā)行的外匯債券。一直以來，中國對在境內發(fā)行外幣計價債券的管理措施都比較嚴格，目前只允許少數政策性銀行在央行的批準下，出于為境內企業(yè)提供外幣融資的目的發(fā)行境內外幣債券，而其他金融機構在境內發(fā)行外幣計價債券則受到嚴格限制。

（三）對外匯存款施加差異化待遇

由于OECD國家鮮少對外匯存款施加利率管制和信貸管制，因此本文僅對外匯存款準備金的差別化要求和資產流動性要求兩個審慎監(jiān)管政策做出分析。

1.對準備金的差別化要求

對外匯存款施行差別化準備金要求的OECD國家包括奧地利、韓國、土耳其、以色列。其中，奧地利央行對各個幣種的期限為兩年以下的外匯存款和債務證券施加了準備金要求。韓國央行視存款者的居民身份和存期長短的不同，對外匯存款施加了1%、2%、7%三檔的準備金率要求。以色列央行的規(guī)定則體現了對居民和非居民外匯存款差異化對待，其中要求境內銀行對居民外匯存款按照本幣計算準備金，而對非居民的外匯存款則以外幣計提準備金，并且還對非居民的外匯互換和外匯遠期交易也規(guī)定了10%的準備金率要求。對此，中國的做法是對人民幣存款準備金和外匯存款準備金區(qū)別對待：對人民幣存款設定了相應的準備金率利率和超額存款準備金利率，但是并不對外匯存款的準備金支付利息。

2.資產流動性要求

對銀行外匯存款施加資產流動性要求的OECD國家較多，主要包括德國、奧地利、智利、韓國、墨西哥、土耳其、以色列。其中，德國要求外匯存款應符合歐洲央行協會（EBA)的指導要求。智利要求無論外匯存款和資產的具體計價幣種為何，都必須以美元計值交納準備金以保證流動性。土耳其要求境內銀行須自行計算并維持兩個流動性指標：總流動性比率不得低于100%，外匯資產流動性比率不得低于80%。類似的，以色列規(guī)定銀行的外匯流動性資產與償付期低于1個月的外匯負債之比不得低于100%。韓國央行則根據銀行資產負債的期限結構不同，設計了非常具體且差異化的流動性要求，根據期限結構的不同，流動性比率從3%到100%不等。而2013年中國對此的規(guī)定為要求銀行當期外匯資產余額與當期外匯負債余額之比不低于25%。

（四）對金融機構外匯敞口的限制

由于外匯敞口頭寸有可能在匯率走勢逆轉的情況下對國內金融機構的資本充足率、信貸質量乃至流動性造成嚴重的影響，對金融機構外匯敞口的監(jiān)管已成為OECD國家防范跨境資本流動風險最常見的政策工具，被各國廣泛使用。英國、奧地利、智利、捷克、芬蘭、法國、冰島、意大利、韓國、墨西哥、挪威、波蘭、葡萄牙、土耳其、斯洛伐克都出于審慎監(jiān)管的原因，對國內金融機構的外匯敞口有所限制。代表性做法如：英國規(guī)定本國金融機構根據即期外匯負債的凈余額向央行計提0.18%的無息存款準備金。法國對此的規(guī)定為不直接限制金融機構的風險敞口水平，但是規(guī)定當金融機構凈外匯頭寸和凈黃金頭寸之和占全部自有資金的比率超過2%時，金融機構須按照二者頭寸之和乘8%計算并提供自有資金支持。韓國則規(guī)定銀行全部凈敞口頭寸不得超過該銀行上月的全部股本資本的50%，此外韓國還在2013年將本國銀行外匯衍生合約與銀行資本比率由40%下調為30%，而對外資銀行分支機構該比率則從200%下調至150%。相較于OECD國家，中國的做法表現為對外匯總敞口而非凈敞口的限制，即通過對金融機構從事外匯交易量直接限制來控制外匯敞口風險，具體規(guī)定為金融機構代表自身的外匯交易的日交易量（總外匯敞口）不得超過營運外匯資本的20%；在監(jiān)管部門的許可下，金融機構可以留存不超過1%外匯營運資本的隔夜外匯敞口。

四、對中國跨境資本審慎監(jiān)管的政策建議

OECD國家的實踐經驗說明：資本項目可兌換改革與跨境資本審慎監(jiān)管二者之間并不矛盾，盡管資本項目的開放必將伴隨著傳統(tǒng)資本管制的大幅取消，跨境資本審慎監(jiān)管仍為一國提供了多樣化的政策工具用以防范跨境資金風險。因此，即便一國實現了資本項目可兌換，也并不意味著就喪失了對跨境資本流動監(jiān)管的能力。對此，中國的當務之急是應盡快建立和完善可兌換后的跨境資本審慎管理框架，這樣才能使資本項目改革的成本收益最大化。

與OECD相對健全成熟的審慎監(jiān)管模式相比，中國目前的差距主要體現在OECD國家各類跨境資本監(jiān)管工具的審慎性更強，所采用的工具多為價格型，一般并不對總量設限，而是利用價格杠桿強化金融機構自身的審慎經營行為，從而降低貨幣錯配風險，提升金融系統(tǒng)的整體穩(wěn)定性。與此相比，中國盡管跨境資本管理覆蓋范圍全面，但以行政性或數量型工具為主，跨境資本的審慎監(jiān)管尚處于初步建立階段，未來的改革方向應為進一步突出市場化原則，充分發(fā)揮市場自身審慎行為的積極性，強化金融機構自身的審慎經營意識。

在具體的政策設計上：首先，對外幣外債的審慎監(jiān)管應逐步由余額管理和審批制轉變?yōu)榛陲L險識別的外債動態(tài)調節(jié)機制，外債的審慎調節(jié)可綜合考慮企業(yè)經營狀況如凈資產、銷售額等微觀變量，以及國際收支情況、國家整體負債水平等宏觀變量具體設定。其次，在對外匯存款的審慎監(jiān)管上，當前中國對外匯存款已設置了與本幣存款差異化的準備金規(guī)則，并對銀行當期外匯資產與負債規(guī)定了最低比率要求以保證流動性，未來可以在此基礎上參考以色列和韓國的做法，進一步體現對外匯存款和負債幣種結構與期限結構的風險防范，制定兼具結構性差異與動態(tài)調節(jié)能力的準備金和流動性要求。最后，在對外匯敞口風險監(jiān)管的工具設計上，法國和韓國等國的做法值得借鑒，中國可由當前的對金融機構外匯交易量即總外匯敞口的管制，轉變對外匯凈敞口水平的管理，具體為對境內銀行的凈外匯敞口水平規(guī)定某閾值，對超過閾值的凈外匯敞口部分要求計提準備金或提供其他自有資金支持，從而達到控制外匯敞口風險的審慎政策效果。

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