我國農村城鎮化發展的對策研究

○杜永紅 宋建新

（1、西京學院 陜西 西安 7101232、新疆喀什市農村辦公室 新疆 喀什 844000）

我國農村城鎮化發展的對策研究

○杜永紅1宋建新2

（1、西京學院 陜西 西安 7101232、新疆喀什市農村辦公室 新疆 喀什 844000）

新型城鎮化建設將改變過去以犧牲農業發展工業策略和城市偏向策略，以農村城鎮化發展為核心，采取根據地區差異化分步實施，以縣域為單位先科學規劃再有序推進，實施農村勞動力的有序轉移，建立完善的農村社會保障體系，構建產業化、現代化、特色化的農村城鎮經濟模式，以信息化促進農村城鎮化發展等措施，從而實現城鄉一體化，促進城鎮化、信息化、農業現代化同步發展。

城鎮化 農村城鎮化 農業現代化 農業產業化

一、我國農村城鎮化發展的必要性和緊迫性

近三十年來，我國城鎮化發展模式是攤大餅式，不斷擴大城市規模，國家在大中型城市建設中投入大量的人力、物力、財力，而忽視農業和農村的投入，壓低農業資源要素的成本和價格，農業經濟效益低，農業反哺工業，農村反哺城市。

我國大型城市因為人口的快速增長，導致資源、環境、交通、治安等問題日趨惡化，已到了不堪重負的地步，中型城市也面臨著這些問題。而農村卻存在著“兩低兩差”現象：農業生產效率低、農民收入水平低；農村基礎設施差、公共服務差。伴隨著城鎮化高速發展，農業優質耕地逐漸被吞噬，大量的青壯年勞動力外出打工，出現了農村的空心之憂、留守之困、污染之痛，農業生產依靠的是“386199部隊”（“38”婦女、“61”兒童、“99”老人），全國人民賴以生存的糧食生產存在著很大的問題，不能不引起政府的重視和社會的憂患。

2013年4月9日習近平同志在海南省調研時，談到了“小康不小康，關鍵看老鄉”。這番話道出了農村城鎮化發展的根本目的。農村小城鎮是城市的產業、文明、文化向農村輻射的基地，又可為農村提供勞動力轉移、人口轉移、產業升級、質量提高的空間載體，因此新型城鎮化的發展重心應是農村城鎮化發展。從我國國情出發，更適合推動“就地農村城鎮化”。農村城鎮化與農業現代化相互協調，發展現代農業，構建農業產業鏈，提高農業產業化水平，解決本地就業，實現“就地、就近農村城鎮化”，改變目前社會出現的“人口大流動、交通大運輸、家庭大分離”的問題。

二、我國農村城鎮化發展存在的制約因素

農村城鎮化是國之盛策，民之福生，在新農村建設中具有不可或缺的作用。但長期以來，由于歷史原因和政策引導不足，導致農村城鎮化的發展總體水平仍較為落后，無法滿足社會發展的客觀要求。

1、農村土地流轉的制約因素

在農村，土地具有社會保障和就業的功能，是農民生活與生產的主要來源，土地被農民視為安身立命之本。當前農村土地流轉陷入困境主要有以下幾點原因：一是城鄉二元化結構導致了農村社會保障機制尚未完善，進城農民也沒有完全納入城鎮社會保障體系；二是企業面臨激烈的市場競爭壓力，企業經營效益不高，進城農民的收入不穩定；三是土地流轉形式單一，信息服務不到位，流轉操作不規范，沒有形成市場化運行的土地流轉機制；四是對于企業和大的承包商而言，由于農業生產投入多，農作物生長周期長，可能會面臨不確定的自然災害和市場風險，尤其是偏遠地區，很難激起他們土地流轉的熱情。

2、農村勞動力轉移的制約因素

大量農村勞動力已經成為了城市產業工人的重要組成部分，但他們卻被城市邊緣化，稱之為農民工，沒有真正地融入到城市生活中。一是由于進城農民沒有享受到與城市居民相同的福利待遇，其合法權益得不到保護，就業農民無法市民化；二是進城農民文化程度和技能水平相對較低，在城市失業率居高不下，農村勞動力與城市勞動者就業競爭沒有優勢；三是就業農民所期望的工資待遇和權益維護，與實現穩定就業的需求之間還存在著一定的差距，形成了短缺與剩余并存的現象，這些原因導致了部分就業農民處于城市與農村的游離狀態。

3、農村社會保障體系的制約因素

我國城市已經建立了較為完善的社會保障體系，而農村社會保障制度體系卻仍然比較薄弱。目前，我國農村養老保障是以新農保為主，以企業保險、被征地農民基本生活保障、老年居民養老補貼制度為輔的多層次保障體系，實現了基本保障全覆蓋。但這卻是低水平的全覆蓋，一是農村社保的種類少，項目不全；二是農村社保的實際獲益非常有限；三是城鄉保障制度不統一，沒有建立城鄉保證制度統籌制度，尤其是失地農民生活保障沒有得到妥善安置，導致農民不愿放棄土地成為城鎮居民，進而導致農村戶籍制度難以進行。

三、我國農村城鎮化發展的對策

農村城鎮化建設應是以城鎮為軸心的、以便利交通樞紐為網絡、以農業水利為命脈、以集團經濟為主體多元化的生產和生活模式，形成新農村特色的城鎮群居體系。我國農村城鎮化發展是一個較為漫長的階段，必須長遠規劃、腳踏實地、因地制宜、循序漸進。

1、根據地區差異化分步實施農村城鎮化建設

我國農村是一個極為復雜、極為不平衡的特殊生活區和特殊勞動群體聚集地，由于受地理條件、人口分布、社會經濟發展水平等方面的影響，各地區農村城鎮化發展存在較大差異。因此，應先在經濟基礎較好的地區建設農村城鎮示范點，取得經驗和效果后再進一步推廣與實施，將農村城鎮化建設與推動農村勞動力的轉移、開展農民技能培訓、提高農民生活幸福指數等目標結合起來，完善農村土地流轉政策，實現農村土地使用權靈活合理流轉，集中農村土地資源，逐步形成農業現代化的集團經營模式，促進傳統農業向農業特色化、產業化和現代化方向邁進。

2、以縣域為單位先科學規劃再有序推進

隨著城鎮化的快速發展，單一從事農業生產的農民占全國總人口的比例不斷地大幅度下降，各級村、組集體面臨著規模縮小的問題，土地粗放經營甚至土地閑置的現象日趨嚴重。應以縣域為單元，做好規劃與布局，首先，要對農民群體進行細分和推測，計算就地農村城填化的農民總數；其次，以縣為單元進行總體部署，在縣域范圍內，根據城鎮規模與人口比例集中建設數量確定的小城鎮；再次，要事先規劃好支撐產業，確定產業所能容納的就業農民數量，以及建設相應的配套生活設施，建立完善的公共服務體系；最后，把握規劃原則，保護耕地，耕地是最珍貴的資源，一定要最大限度地少占耕地，還要建立完善的“進入和退出機制”，即對于進城后的農民應退出在原村的宅基地和住房，杜絕農民閑置大面積住宅不用的情況下又占據新資源的現象。

3、實施農村勞動力的有序轉移

由于城鎮化的高速發展，農民群體已經高度分化，大致為四類：一是以純農業為生的傳統農民，二是徘徊在在城鄉之間農民，三是完全脫離農業長期居住在城鎮的現代農民，四是生長城鎮基本沒有農村概念的新生代農民。要有序推進農業轉移人口的市民化，逐步解決現有2億多和每年新增1000多萬農民工的半市民化問題；統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，按照分類推進的原則，逐步把符合條件的農民工轉為城市居民，全面放開小城鎮的落戶限制，有序放開中小城鎮的限制。

4、建立完善的農村社會保障體系

隨著農村城鎮化的發展，有相當數量農村土地流轉與土地征用，農民賴以生活與生產的土地被流轉與征用后，就變成了失地農民。農民失去的不僅僅是土地，還有相應的生產方式與生活保障。解決失地農民問題首先要建立合理的征地補償和利益分享機制；其次，建立失地農民最低生活保障制度和農村社會養老保障體系；最后，調整財政支出結構，提高社會保障支出比重，建立定額補助、責任分擔、缺口自籌的基本養老保險基金平衡機制，探索可靠穩定的多渠道籌資機制和有效運營、嚴格監管的機制，促進社會保險基金平衡。

5、構建特色化、產業化、現代化、農村城鎮經濟模式

一是充分發揮當地農村城鎮的資源優勢，實施品牌戰略，促進優質農業資源向高端品牌化產業轉化；二是著力發展農村城鎮的工業園區，以工業園區提升資源集約利用，實現能耗綜合控制、產業集聚、延伸農業產業鏈，以工業化帶動農業產業化進程；三是將城鎮建設、市場建設、工業園區建設有機結合，實現對農村城鎮經濟的輻射和帶動功能，引導農村人口向城鎮有序流動，為工業化提供勞動力，為農業現代化、農業產業化創造條件；四是建立健全農村城鎮金融政策扶持體系，引導大中型銀行延伸至農村城鎮，并加快農村城鎮股份制銀行的發展組建步伐，拓寬農村城鎮資金供給渠道。

6、以信息化促進農村城鎮發展

一是利用互聯網、移動互聯網、云計算和物聯網等技術，依托通信網絡實現農業生產環境的智能感知、智能預警、智能決策、智能分析、專家在線指導，為農業生產提供精準化種植、可視化管理、智能化決策，實現農業生產技術、農業生產手段、農業經濟管理現代化；二是以信息化拓展農業產業化活動空間，增強農業生產經營能力，提升農業經營管理水平，提高農產品市場效率；三是圍繞農村城鎮的主導產業、特色產品等，建立交易平臺等電子商務系統，發布產品購銷信息，拓寬產品銷售渠道，促進城鎮企業與居民利用電子商務系統進行產品交易；四是通過信息化手段推動農村教育、健康醫療、社會保障等文體事業發展，促進農村城鎮管理水平，實現城鄉基本公共服務均等化。實現教育資源共享，積極發展智慧醫療，提高農村城鎮的文化旅游服務水平，以信息化建設促進農村和諧穩定等。

四、結論

農村城鎮化是改變我國農村的傳統小農經營意識，剝離單位農民同土地直接的關系，構建以城鎮化為核心的多元化大集團經濟模式，集聚發展以工業為主體的非農產業，構建以養殖、種植為主體的農業現代化集團經濟模式，建設各具特色、功能異同的有中國特色“農村城鎮化”，形成農村勞動力的自由流動和市場組合，推動農業現代化、農業產業化和農民城鎮經濟的快速發展。

[1]張國、劉世昕：農業部副部長張桃林：別讓土地的城鎮化快過人的城鎮化[N].中國青年報，2013-03-14.

[2]唐志強、朱國平（江蘇代表團）：關于加快推進新型城鎮化的建議[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/sjb/2013-03/15/content_1786430.htm.2013-03-15.

[3]李正豪：戶籍改革總綱初步厘定：全面放開小城鎮落戶限制[EB/OL].http://house.people.com.cn/n/2013/0413/c164220-21122716.html.2013-04-13.

（注：項目來源：陜西省教育廳科學研究計劃專項項目《基于新型城鎮化的陜西省鄉鎮農產品市場網絡化發展對策研究》，編號：14JK2155。）

胡冬梅）