中國產業政策為何選擇非均衡與直接干預的模式
——基于戰國末期經濟史的考察與分析

陳 林 劉冬慶

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中國產業政策為何選擇非均衡與直接干預的模式
——基于戰國末期經濟史的考察與分析

陳 林 劉冬慶

一般認為，中國改革開放以來形成的產業政策體系學自二戰后的日本。但事實上，中國的產業政策雖然與日本一樣具有“非均衡”特征，但選擇了與日本截然相反的“直接干預”模式。一國產業政策的制度形成與其經濟史及其路徑依賴效應密切相關。中國產業政策的歷史溯源分析發現：非均衡與直接干預的產業政策模式形成于戰國末期的秦國，對后世中國的經濟政策模式、政府與市場的關系產生深遠的影響。研究還表明，在非均衡的“重農抑商”產業政策作用下，古代商業經濟受到政府的嚴格規制，產業結構因而在政府直接干預下長久保持“一、二、三”形態，而工業的產業組織則以一定程度的“官進民退(國有化)”與行政壟斷為特征。結合產業經濟學和經濟史維度的考察與思想提煉，為當前迫在眉睫的產業政策調整與新一輪產業轉型升級，提供思想參考。

產業政策； 經濟史； 重農抑商； 官進民退

一 引 言

近年來，隨著肩負產業政策職能的部分國家部委(如發改委、國資委、鐵道部等)的下屬司局陸續出現權力尋租問題，學術界對產業政策的反思愈趨激烈*材料來源：近期媒體報導及http://finance.sina.com.cn/china/20140924/073320397189.shtml,http://business.sohu.com/20081011/n259968708.shtml,http://news.hexun.com/2013-04-06/152858123.html。。其中，周叔蓮等(2008)[1]、趙堅(2008)[2]、江飛濤和李曉萍(2010)[3]、張其仔和李顥(2013)[4]較具代表性，并根據2007年中國工業經濟學會“產業政策：反思與評價”年會的觀點綜述(曹休寧等，2007)[5]，現行的產業政策體系亟需進行制度上的調整，已在學術界基本達成共識。

一般認為，中國政府通過產業政策對市場經濟進行干預的傳統，起源于20世紀80年代末對日本產業政策的學習。其中，小宮隆太郎等(1988)[6]的著作影響尤廣，而當時的政府各部門也曾組織大規模的日本考察。在日本上世紀的產業政策體系中，選取所謂的主導產業、支柱產業進行扶持，使部分產業在短期內進入高速增長階段，刺激產業結構演化出現跨越式進步。實際上這是一種“非均衡”的經濟發展戰略。在制度變遷的路徑依賴作用下，當前中國的產業政策體系同樣形成了顯著的“非均衡”特征*亦有學者將非均衡的產業政策歸納為“選擇性產業政策”(李平等，2010)[7]。這種扶持支柱產業、主導產業的“非均衡”或“選擇性”的產業政策是國內常用的狹義產業政策概念，日本政府是這類政策的早期倡導者與實踐者。。現行的《當前國家重點鼓勵的產業、產品和技術目錄》、《當前優先發展的高技術產業化重點領域指南》、《國家產業技術政策》、《產業結構調整指導目錄》等綱領性產業政策文件，均強調了對支柱產業、主導產業的選擇與扶持，亦提出了對衰退產業的調整與淘汰，甚至為部分支柱產業與主導產業制定了具體的產業發展政策——《汽車產業發展政策》、《鋼鐵產業發展政策》、《水泥工業產業發展政策》與《船舶工業中長期發展規劃》。

然而，師承日本的中國產業政策體系實則與日本同中有異——中國式“非均衡產業政策”的實施依賴于政府的直接行政干預，而日本上世紀五六十年代以來的“非均衡產業政策”則主要采取間接干預的方式。主要包括，對支柱產業和主導產業實行優惠的、有選擇的財稅以及金融政策，同時制定“有選擇”的行業關稅和非關稅壁壘，并在相關行業限制進口和外商直接投資。當日本政府試圖對市場實施直接行政干預的產業政策時，往往會因為企業界的強烈抵制而難以在國會通過，甚至可以說直接干預式產業政策從未在日本成為主流(小宮隆太郎等，1988)[6]。至于中國，由于有著長期實施計劃經濟的傳統，政府在直接干預經濟方面有著巨大的制度路徑依賴性，因而更傾向于推行政府主導的直接干預式產業政策(江飛濤和李曉萍，2010)[3]。

其實，“非均衡”與“直接干預”的產業政策特征，并非源自日本或者其他執行產業政策的國家，亦非源自新中國以來的計劃經濟體制，而是深深植根于中國自身的經濟史與古代產業政策的歷史傳統之中。一直以來，封建時代的中國就制定并執行著琳瑯滿目的產業政策。而且古代中國的產業政策體系是在不斷演化與發展的，歷朝歷代政府會根據不同時代所賦予的歷史任務去干預、調整產業結構、產業組織結構等產業形態的發展方向。

以“非均衡”與“直接干預”為特征的產業政策體系，最早形成于中國第一個封建皇朝——秦朝，并對后世中國、乃至崇尚漢文化的古代日本的經濟政策體系都產生了極其深遠的影響。本文并非對古代中日的經濟政策及其相互影響進行分析，亦不能肯定日本二戰后的產業政策確實根植于中華文明教化下的日本經濟史傳統。但可以肯定的是，中國于上世紀八十年代樂于接受“非均衡”式的產業政策，并與日本完全不同地選擇了“直接干預”的產業政策模式，同時很快地形成了自有的產業政策體系，其中的原因必定有來自于中國經濟史傳統的路徑依賴因素。

在偏安一隅的秦諸侯國到一統中華的秦朝的產業體系形成過程中，秦國的產業政策體系一直指引著國家產業體系的發展方向。尤其是秦國首創的“重農抑商”產業結構調整政策是“非均衡”產業政策的始作俑者，其崇尚通過直接行政干預的方式影響產業結構與產業組織結構，對中國后世的經濟社會發展模式，以及政府與市場之間的關系產生了極其深遠的影響。由于秦國最終得以一統中原，從而導致原來山東六國的重商主義、小政府大市場的經濟傳統被湮沒在經濟史的塵埃之中，最終促使中國步入了兩千年的“重農抑商”與嚴重依賴政府管制市場經濟的時代。

探究我國產業政策體系“非均衡”與“直接干預”特征的歷史淵源具有較大的理論意義，為審視當前中國產業政策提供一種經濟史視角。為此，本文將從產業結構、產業組織、產業布局、產業技術的視角，對秦國的產業政策理論及其政策效果進行系統性歸納，試圖通過對戰國末期秦國非均衡與直接干預的產業政策模式進行經濟史分析，以冀當前中國經濟改革能鑒古知今、鏡燭得失。

二 以“重農抑商”為根本的非均衡產業結構政策

春秋戰國時期處在中國歷史上承前啟后的重要時期，進行了中國歷史上一次重大的經濟社會轉型。隨著秦國統一中國的步伐，我國最初的全國性產業政策體系在戰國末期逐漸形成。在此之前的先秦(夏、商、西周、春秋戰國)時期，由于諸侯分封、貴族分權等體制因素，中國實質上是處于地區自治狀態，從來沒有出現過真正意義上的中央集權政府，也未形成統一的產業政策體系。

特別是在春秋戰國王權衰落、地區戰爭頻發的時代，為求生存發展，各地區(諸侯國)均謀求發展自成體系的產業系統，各地區的產業政策存在明顯的不同。直至公元前二世紀，秦國憑借其強盛的綜合國力，橫掃六國，席卷天下，建立統一的中央集權國家，全國性產業政策體系才逐漸形成。自秦代以來，國家的發展呈現統一化、集權化的趨勢，從中央政令的通暢下達到地方的調整配合，國家經濟開始在加強政府行政干預與放松農工商業管制交替作用間發展。可以說，戰國末期秦國形成的產業政策體系，是對中國歷代經濟史的演化起著巨大作用的時代指導。

秦國產業結構政策作為其產業政策體系的一項重要內容，首倡以“重農抑商”為根本，即大力發展農業、全面抑制商業發展的產業政策。從史料中可以發現，商鞅變法之前的先秦社會并不重農抑商，反而是先人們重視并擅長經商，商業經濟在相對自由的氛圍中萌芽、形成和發展。自秦孝公任用商鞅以變法之后，重農抑商政策首次以國家政策性綱領在秦國自上而下推行?！爸剞r抑商”的產業結構政策在國家權力機器的強力推動下，在秦國國內得到徹底地貫徹，對秦國產業結構產生極大的影響。

(一)大力發展農業的產業政策

以農業為代表的第一產業、以手工業為代表的第二產業、以商業為代表的第三產業在中國先秦時期的社會生產分工中是同等重要的。正如《周書》所言：“農不出，則乏其食；工不出，則乏其事；商不出，則三寶絕”，因此農、工、商都是“民所衣食之原”(《史記·貨殖列傳》)。更有齊國大臣管仲提出“四民分業，士農工商”，乃將四業作并舉之義，而未有先后尊卑之分。但始于公元前四世紀的秦國農業改革，使農業經濟成為了中國經濟命脈，導致其后中國古代封建社會維持了兩千多年的“士、農、工、商”社會等級分化和“一、二、三”梯次的產業結構。

公元前408年秦國頒布“初租禾”法令，從法律角度肯定了個人對土地的產權，國家保證了土地私有化的合法性并以之為據收取土地使用租稅。公元前三世紀中葉，秦國客卿商鞅針對秦國關中平原地廣人稀的國情，進一步開展農業制度改革，確立了沿用至秦始皇后期的“制轅田，開阡陌”制度，即國家定期授予農民田地、農田可以自由買賣(雷依群，2000)[8]，大力鼓勵土地開荒、私有化，從而使社會產生了大批自耕農階層。同時，為保證農業開荒、墾田有充足勞動力資源，商鞅實施了“徠民”政策，免除了國內山地、丘陵、洼地等新開發土地的十年賦稅，以免費的土地產權授予、低廉的租稅吸引六國農民歸附秦國進行耕種生產(《商君書·墾令》)。除產權制度支持外，商鞅制定的農業產業政策還包括：以官爵、免勞役等政治經濟利益來鼓勵人民從事農業生產(《商君書·農戰》)；提高糧食價格，增加農業生產的經濟收入(《商君書·內外》)；大力推行縣制，集小鄉邑聚而為縣，建立起直屬于中央政府的地方行政單位，有利于把農業生產納入集權政治和規模生產的軌道上來。

商鞅變法后的一百多年，秦國一直致力于發展農業生產，制定了一系列的農業產業政策，主要包括：正式提出“重農”的建國大綱，把農業生產定性為立國之本，并從理論上系統地闡明了農業在國民經濟中的重要性(《呂氏春秋·上農》)；制定了每年春耕時節皇帝本人親率皇室貴族進行躬耕與祭天儀式的政策(《呂氏春秋·正月紀》)，這個農業政策一直沿用至清朝末年；在農忙時節嚴禁人民進行建筑施工、婚嫁、集會等耗用大量勞動力的活動(《呂氏春秋·三月紀》)。

重農的產業政策使秦國擁有極高的農業生產力水平，當時首都咸陽及舊都櫟陽“入禾倉，櫟陽二萬石一積，咸陽十萬石一積”(《云夢秦簡·倉律》)，秦國糧食儲備規模之大、農業生產力之高可見一斑。然秦舉國發展農業生產，擠占工商業的發展空間，忽視工商業加強農產品流通、幫助農業最大限度提高產量的作用，割斷了三大產業之間的有機聯系，為其后期產業結構嚴重失衡導致的國內衰落埋下禍患。

(二)全面抑制商業的產業政策

重視農業生產的“重農”思想早已有之。而秦國實行的重農政策最為典型也最為極端，秦孝公任用商鞅實行變法，制定“耕戰”政策，嚴格限制私營商業以及商人的活動，使用經濟、政治等干預手段從商業中擠出人力物力轉移至農業，抑制了以商業為代表的第三產業發展。秦國使用“剪刀差”式產業政策調整國家三次產業結構比例，在我國歷史上是首次，對其后兩千年的中國產業結構政策產生了深遠的影響。

要理解秦國重農抑商產業政策的革命性影響，首先要分析商鞅變法前中國地區原有的產業結構體系。在春秋時期，農業生產技術有了長足的進步，農產品產量快速增長，全國各地開始大量鑄造官方發行的標準銅幣，而黃金也普遍作為通貨使用。在此物質基礎上，中原地區的商業活動逐漸興盛起來，促成了專門從事商業活動的自由商人階層的誕生，他們有的出身自貴族官僚，也有出身自手工業者、農民等庶民階層，他們原來的階級屬性轉化為對經濟利益追逐的共性。隨著自由商業的迅速發展，規模生產的商業企業也逐漸出現。正如《管子·輕重篇》描述的“萬乘之國必有萬金之賈，千乘之國必有千金之賈”，以子貢、范蠡、猗頓、白圭、呂不韋等為代表的一大批最早的大商業家出現了。隨著大商業家的財富積累，商人的政治地位也大為提高。出身庶民商人的管仲權傾齊國，成就春秋霸業；大商人子貢被孔子收為徒弟；“常相魯衛”且有著與國君“分庭抗禮”待遇；越國上卿范蠡離開越國后又為齊相，最終還是拋棄政治轉而從商；戰國時期的魏國商人白圭亦官至相國；衛國商人呂不韋更是從經商發展到經營天下。到了春秋中后期，商業活動逐漸成為社會風尚，商業在國民經濟中作用越來越大，各國隨之制定了鼓勵商業發展的產業政策：晉國減免貿易關稅，加大運輸業基建投入，鼓勵第三產業發展(《國語·晉語四》)；齊桓公減免魚、食鹽專業市場的稅收(《國語·齊語》)；公元前651年，周、齊、魯、宋、鄭、許、曹等國在葵丘會盟，簽訂了“毋忘賓旅”、“毋遏糴”的通商、保商條款；公元前579年晉、楚兩大國簽訂了“交贄往來，道路無壅”的商貿協定；公元前562年，晉、齊、魯、宋等國簽訂了“毋蘊年”、“毋壅利”的通商條款。這些商業政策保證了處于交戰狀態的各諸侯國得以自由通商往來，進一步促進了中原地區的商業發展。

反觀地處西部、遠離中原的秦國，它的支柱產業歷來以農業為主，國內的商業發展遠不如其它諸侯國。面對國外商品經濟的巨大沖擊，秦國于公元前378年頒布“初行為市”法令鼓勵商業發展。但在短短的十八年后，作為商業欠發達地區的秦國通過商鞅變法做出了一個重要戰略決策——進一步發展具大衛·李嘉圖“比較優勢”的農業，抑制新興商業的發展，即重農抑商戰略。

秦國抑制商業發展的主要政策包括：第一，限制勞動力資源向商業流轉，規定因棄農從商而致貧窮者統統變成奴隸，“事末利及怠而貧者，舉以為收孥”(《史記·商君列傳》)，對商業人口實施登記制度，嚴格限制商業人口規模(《商君書·內外》)，通過加重商人家庭的勞役負擔造成“農逸而商勞”局面(《商君書·墾令》)，并禁止商人服勞役不得雇他人代役(《云夢秦簡·司空律》)。第二，“重關市之賦”，通過對道路關卡、交易市場施以重稅控制了商業活動的利潤水平，使商業活動無利可圖，“不農之征必多，市利之租必重”(《商君書·內外》)。第三，對糧食加工貿易進行嚴格的產業規制，嚴禁私商買賣、運輸糧食，使糧食加工、貿易、儲存產業實現國有化，“盜出珠玉邦關及賣于客者，上珠玉內史，內史材予購”(《云夢秦簡·效律》)。

抑制商業發展的產業政策破壞了秦國商品經濟的發展，使商業發展陷入困境。商品經濟發展會使城市功能由原來單一的軍事防御功能轉化為手工業、商業的產業集聚中心，而秦國錯失了這樣的機會。據《鹽鐵論·通有》記載，“燕之涿、薊，趙之邯鄲，魏之溫、軹，韓之滎陽，齊之臨淄，楚之宛、郢，鄭之陽翟，三川之二周”都是著名的商業大都市，但就是沒有一處是關中秦國的城市，由此可見秦國的商業發展處于較低的水平。

三 “官進民退”與政府直接干預下的非均衡式產業組織政策

(一)農業的國有化經營與政府直接干預

秦國將國內大部分耕地授予農民耕作，因此小農經濟是農業的典型業態。但中央政府亦保留了一部分農田作國營農場，由國家奴隸從事耕種，“隸臣田者，以二月月稟二石半石，至九月盡而止其半石”(《云夢秦簡·倉律》)。并建有國營畜牧場——太廄、中廄、宮廄等飼養公家牛馬(《云夢秦簡·廄苑律》)，使畜牧業一定程度上實現了國有化經營。政府制定了嚴格的國有農場管理條例，如《廄苑律》要求“將牧公馬牛，馬牛死者，亟謁死所縣，縣亟診而入之”，耕牛腰圍在飼養期間每減瘦一寸要鞭笞飼養工人十下，如牛馬自然死亡則必須及時向縣一級政府匯報，然后由縣政府核驗后上繳牛馬尸體。

秦國對林業、漁業等農業生產活動進行嚴格的政府規制。例如據《云夢秦簡·田律》、《呂氏春秋·十二紀》記載：“縣所葆禁苑之傅山，遠山，其土惡不能雨，夏有壞者，勿稍補繕，至秋無雨時而以徭為之”，制定春天二月不準到山林中砍伐木材、堵塞水道，到了夏季才準許燒山開荒、捕捉鳥獸。由于漆器具有重要的軍事、經濟用途，秦國建有大型國有漆樹種植園(《秦律雜抄》、《云夢秦簡·效律》)。

(二)手工業的國有化經營與政府直接干預

商鞅變法后，秦國對制鹽業、金屬加工業進行全面國有化改革，國有企業壟斷了制鹽業、銅鐵冶煉加工業的生產，實現“專川澤之利，管山林之饒”(《漢書·食貨志》)。首先，對鹽、鐵、銅礦、工業燃料等主要工業生產原料進行國有產權改革，嚴禁私營企業從事工業生產原料經營。其次，在流通領域實行鹽鐵專賣制度，在各地設置鹽鐵官，嚴禁私營企業參與鹽、金屬產品的商貿流通。

為壟斷重工業生產，秦國建立了大型國有金屬冶煉、加工企業，其中包括國有采礦冶煉管理部門和企業“右府、左府、右采鐵、左采鐵”(《云夢秦簡·司空律》)。為對金屬加工業實施國有化，秦國在櫟陽、咸陽、雍等大城市建立了中央直屬金屬加工國企。而且現今出土秦后期兵器絕大部分刻有當時的內閣總理“相邦”的名字，如“義”(張儀)、“冉”(魏冉)、“觸”(壽燭)、“呂不韋”等，還依次刻有兵器工廠廠長、車間主任、工匠的名字(張占民，1986)[9]。根據秦國手工業國企管理制度——“物勒工名”的四級責任制，可見這些金屬加工企業是直屬中央政府管理的國有企業。

在輕工業生產方面，秦國設有陶器工室、漆器工室、釀酒作坊等國有企業(呂卓民，1989[10]；肖亢達，1984[11])。在紡織業，秦國鼓勵自耕農從事家庭紡織業，但亦在首都咸陽建立了兩間大型國有紡織企業——東、西織室。為保障手工業勞動力供給，政府明文規定：國有紡織企業的奴隸籍女工不能夠贖身，有手工業技術的奴隸必須從事手工業生產，而己贖身的奴隸籍手工業工匠必須繼續從事手工業生產(《云夢秦簡·倉律》、《云夢秦簡·均工律》、《云夢秦簡·軍爵律》)。這些國有手工業企業產品供給官府、軍隊使用，并明文規定庫存產品可以外借給百姓生產使用，多余部分可在市場出售(《云夢秦簡·廄苑律》)。

為保證國有手工業企業正常運營，秦國對手工業產業政策、法規不斷進行修繕，主要體現在“云夢秦簡”的《工律》、《均工律》、《工程律》、《司空律》等法律篇章中。這些手工業產業政策不僅涵蓋了具體的國有手工業企業的管理模式、質量管理、技術鑒定等內容, 也包括了針對國有手工業的具體政策、法規等相關政府規制手段。

(三)對私營手工業的過度規制

對民間私營的手工業，政府實施了嚴格規制政策，抑制私營手工業的發展。但部分規制政策也比較靈活，并未使國有企業實現完全壟斷，仍給私營手工業留有部分發展空間。除了國有化、政府壟斷的經濟手段外，主要政府規制手段是產業轉移政策——遷徙大型私營手工業企業至經濟落后地區，在《史記·貨殖列傳》有記載：“蜀卓氏之先，趙人也，用鐵冶富。秦破趙，遷卓氏，卓氏見虜略，獨夫妻推輦，行詣遷處…致之臨邛，大喜，即鐵山鼓鑄”。秦國的手工業規制主要針對大型手工業企業，而對小作坊式的手工業則放松規制，鼓勵其發展(蔡鋒，2004)[12]。

由于秦國對私營手工業采取抑制發展的產業政策，國有手工業企業在特殊產業保護政策下擁有充足的資源供給和技術高超的工匠，生產規模沒有受到“重農”政策的干擾，國有手工業得到了空前發展。盡管私營手工業并未完全禁斷，但終不能與國有手工業相提并論，私營手工業在夾縫中的發展。因此，秦國手工業的產業組織結構明顯表現出國有化、政府壟斷的特征。

秦國經濟產業體系在政府行政力量直接干預下，全面推行官營工商業，私營經濟的發展受到壓制束縛，使國有制經濟占主導地位。雖然農業、手工業國有化經營是增加國家財政收入，穩定市場價格，打擊割據勢力和富商大賈，加強中央集權制度物質基礎的有力措施，也使生產規模可觀，產量浩大，但這種國有經濟體制的突出特點就是國有經濟與民營經濟的非均衡式發展，將導致商品經濟的發展因缺少多元主體參與而缺乏市場活力。甚者，秦的國有制產品經濟體制主要服務于君主貴族、各級政府和軍隊，作為豐富普通百姓生產生活需求的私營工商業的發展卻受到政府之手長期管制束縛，這將抑制全社會的工業商品供給與需求。

四 秦國產業布局政策與產業技術政策的模式選擇

(一)與別不同的產業布局政策：強調均衡發展

秦統一前，在國內實施的產業布局政策以均衡發展策略為主。在手工業布局方面，金屬加工、制陶、制漆器、紡織等各類手工業國企分屬中央政府、省、縣各級政府管理(羅開玉，1986)[13]。中央政府直屬國企主要分布在櫟陽、咸陽、雍等大城市。省級國企由所屬地方政府最高官員“郡守”管理，據史料顯示省級銅器加工國企主要分布在上郡、蜀郡、隴西郡、河東郡等地(王慎行，1985)[14]。每個縣級政府一般都設有各類縣級手工業工室，以滿足當地居民生活、生產需要。

在商業布局方面，秦國各地都設有較大商業市場，如在四川成都就設有一個規模宏大能夠媲美首都咸陽市集的商業市場(《華陽國志·蜀志》)。目前還沒有史料表明，統一前的秦國曾在關中、四川地區進行過產業轉移，在其政策體系中也沒有關于產業布局的明確規定。由此可見，統一前的秦國政府主要采用均衡發展的產業布局政策。

(二)農戰導向與制度激勵的產業技術政策

秦朝建立前，秦國制定、頒布一系列產業技術政策，重點支持鑄鐵冶煉、鐵農具牛耕、水利灌溉、軍工器械和交通工具等方面的技術創新(王勇，2009)[15]。秦國不僅重視自身技術創新，而且在技術引進和傳播方面也不余遺力(朱宏斌，2002)[16]。

戰國時期，冶鐵技術中鑄鐵冶煉技術和柔化技術取得巨大的突破，迅速推廣至各國。秦國對冶鐵生產也尤為重視，建立大型國有金屬冶煉、加工企業，設專門主管鐵政的官吏，大力應用冶鐵技術。在鐵制品的設計和制作工藝方面進行長期的創新積累，制造出先進的生產工具鐵農具和軍工器械。技術取得較大進步不僅在于自身技術創新積累，更得益于技術傳播應用時的集成創新。由于關中特殊的地理氣候環境，促使秦國十分重視水利技術進步，秦人在關中發展水利事業的技術經驗被推廣到巴蜀地區，除了繼承原有的技術積累，也有顯著的創新，典型事例是都江堰水利工程?！妒酚洝肪矶拧逗忧酚涊d：“蜀守(李)冰鑿離碓，辟沫水之害，穿二江成都之中?！薄度A陽國志·蜀志》記載，李冰主持的水利灌溉工程，“溉灌三郡，開稻田。于是蜀沃野千里，號為‘陸?！?。旱則引水浸潤，雨則杜塞水門，故記曰：水旱從人，不知饑饉，時無荒年，天下謂之‘天府’也?！鼻赝菩屑夹g引進與傳播的產業技術政策也表現在秦的學術文化重視實用之學，實用之學也即技術之學。《史記·秦始皇本紀》記載秦始皇、李斯焚書坑儒，“所不去者，醫藥卜筮種樹之書”，從一個側面顯示出秦始皇重視技術之學的文化傾向。

生產組織管理方面的創新是技術發展的制度保障，秦國的產業技術政策包括土地制度、管理組織形式的創新與安排。在土地制度方面，廢除貴族的井田制，“開阡陌封疆”(《史記·商君列傳》)，用法令形式保護農戶的土地私有產權，必然會極大提高土地所有者的生產積極性，進而促使農業生產技術的進步。在官營手工業中，政府實行精確化經濟管理方式，從產品的品種、規格到勞動力的調配、勞動定額及技術工人的培訓，都有法律規定的標準或依據(吳長謙，2006)[17]。從秦簡《工人程》和《工律》來看，其相關制度具有重視技術的特點，例如區別對待簡單勞動和復雜勞動，對技術工人的培訓要求在規定時限學成，如能提前學成的有賞；到期未學成者，要上報主管官吏以示罰懲。

秦國的產業技術政策具有明顯的產業導向性和制度激勵性，“非均衡”地鼓勵和扶持重點產業的技術發展，使秦在水利灌溉、交通運輸、軍工等方面的技術處于領先水平。秦人取得的技術層次優勢，一方面促使其國內經濟得到空前的發展，另一方面也使其在對外兼并戰爭中取得強勢地位。

五 結 論

秦國重農抑商、官進民退產業政策具有明顯的非均衡特征，政府干預之手亦強勢介入國家經濟產業體系的形成過程，這種非漸進的制度變遷給秦國乃至后世經濟發展帶來一定的負面的路徑依賴效應。第一，過分夸大農工商矛盾，割裂農業、手工業、商業作為社會三大經濟部門的有機聯系，造成產業結構失衡。使小農經濟占主導，打亂工業與商業經濟自然發展的趨勢，使工商業發展一直處于較低水平。第二，秦國的國有制產品經濟體制主要服務于君主貴族、各級政府和軍隊，私營工商業的發展受到行政力量的長期壓制束縛，嚴重抑制了社會需求，最終導致人民生活水平下降。第三，戰國末期秦國的農戰、國有化政策正是服務于其軍國及中央集權統治。統治者從其政治需求出發，用行政強制手段過度干預經濟發展，導致工商業的發展缺乏市場活力。第四，重農抑商、官進民退、政府直接干預等思想自戰國末期的秦國產生后，逐漸成為中國封建社會的傳統經濟思想，深刻在民族心理和思維方式中，對后世的經濟改革造成意識上的阻礙。

秦國首創“重農抑商”產業結構政策，是“非均衡”產業政策的始作俑者，其崇尚通過直接行政干預的方式影響產業結構與產業組織結構，對中國后世的經濟社會發展模式，以及政府與市場之間的關系產生了極其深遠的影響。由于秦國最終得以一統中原，從而導致原來山東六國的重商主義、小政府大市場的傳統經濟模式被湮沒在經濟史的塵埃之中。而在非均衡的“重農抑商”產業政策作用下，中國古代商業經濟受到政府的嚴格規制，產業結構在政府的直接干預下形成“一、二、三”特征，而工業的產業組織則以“官進民退(國有化)”、行政壟斷為主要業態特征。最終促使中國步入兩千年的“重農抑商”與嚴重依賴政府管制市場的時代。

產業政策對推動產業發展與促進經濟穩定增長具有重要作用，在實踐中許多亞洲國家制定了產業政策以促進產業發展。自20世紀80年代后期，中國正式制定產業政策，試圖通過積極發揮產業政策的作用，推動產業發展和促進經濟增長。然而近年來，隨著經濟體制改革的逐步深入以及宏觀經濟運行的復雜化，產業政策干預微觀經濟主體運行的趨勢不斷加劇，行政手段在產業政策中發揮著越來越多的作用，中國產業政策體現出強烈的直接干預市場、以政府選擇代替市場機制和限制競爭的管制性特征。在這種對市場經濟進行高強度直接干預的“新模式”下，三農問題，服務業發展緩慢，第二產業為主的產業結構難以短期內調整，產能過剩與城鄉居民消費不足的矛盾，民營企業發展舉步維艱等問題日益嚴重?？偨Y以上問題，產業政策的過度規制是主要成因之一。為此，政府應認識到其調控經濟的能力有限性，不能代替甚至超越市場這只“無形之手”。

中國當前產業政策模式深深植根于兩千年前秦國產業政策的歷史傳統與慣性思維，從經濟史角度看，這種非均衡與直接干預式產業政策的制度績效存在一定弊端。其實，漢初崇尚的法治下市場機制才是優化資源配置、促進產業成長、推動產業結構和經濟結構合理化的主要機制，因此，政府應從經濟發展的干預者轉變為競爭秩序的維護者，做到真正的“簡政放權”。擺正政府與企業、政府與市場的關系，轉變政府職能，加快市場化改革進程，仍是中國當前經濟改革的第一要務。本文通過對戰國末期秦國產業政策的經濟史分析，試圖厘清非均衡與直接干預并存的中國式產業政策的歷史淵源，這對重新認識當前中國產業政策具有一定的理論價值和現實意義。但對于產業政策的實踐以及政府理應主導經濟發展的慣性思維，學界的反思有待進一步探討，本文僅為引玉之磚。

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Why China’s Industrial Policy Chose the Pattern of Disequilibrium and Direct Intervention——Basing on Analysis of Economic History of Qin State at the Later Period

CHEN Lin LIU Dong-qing

Generally speaking，the formation of the industrial policy system since China’s reform and opening learned from Japan after the world war II. However, the domestic academic circles tend to overlook one key point: although China’s industrial policy has the same “unbalanced” characteristics like Japan, China’s industrial policy chose “direct intervention” mode which is the opposite of the Japanese mode. This paper holds the view that the formation of industrial policy system was greatly influenced by the Chinese economic history and its path dependence effect. Through economic analysis in this paper, we found that the unbalanced and direct intervention model of industrial policy actually formed in Qin state in the later period of warring states, and had a far-reaching influence on China’s model of economic policy and the relationship between the government and the market in the later ages. The research results also show that with the influence of the unbalanced “stressing agriculture and damping business” industrial policy, the commercial economy in ancient China was under strict government regulation, thus, industrial structure remained the “one, two, three” form under the direct intervention of the government for a long time, whereas the industrial organization of industry was characterized by a certain degree of “the valuing the officer and devaluing the people”(nationalization), and administrative monopoly. The economical and historical research has positive meaning in theory and in practice for the urgent industrial policy system adjustment and a new round of economic system reform, and for providing new ideas from the economic and industrial economy dimensions.

industrial policy; economic history; stressed agriculture and damped business; state advances and private sector retreats

2014-09-26

國家自然科學基金青年項目“行政壟斷產業的政府管制體系研究”(項目編號：71203078，主持人：陳林)；中國博士后科學基金第53批面上項目“自然壟斷與行政壟斷的產業規制研究”(項目編號：2013M530812，主持人：陳林)；國家自然科學基金面上項目“中國產業政策理論反思、微觀機制解析與實施效果評估：基于中國鋼鐵工業的研究”(項目編號：71373283，主持人：江飛濤)。

陳林，暨南大學產業經濟研究院副教授、碩士生導師，中國社會科學院經濟研究所博士后，研究方向為規制與反壟斷、國有企業改革、產業升級等；劉冬慶，暨南大學產業經濟研究院碩士研究生，研究方向為規制與反壟斷、國有企業改革。

F129

A

1674-8298(2015)01-0048 -09

[責任編輯：伍業鋒]

10.14007/j.cnki.cjpl.2015.01.005