新常態下2015年宏觀政策取向

■胡少維，楊保城

2014年5月，中共中央總書記習近平在河南考察時首次提及“新常態”，“我國發展仍處于重要戰略機遇期，要增強信心，從當前我國經濟發展的階段性特征出發，適應新常態，保持戰略上的平常心態。”11月，習近平在亞太經合組織(APEC)工商領導人峰會上首次系統闡述了新常態。進入12月，中央經濟工作會議首次從消費需求、投資需求、出口和國際收支、資源環境約束等角度，全面闡釋了“新常態”的九大特征。新常態，是2014年最火熱的經濟關鍵詞，也是2014年中國經濟最大的收獲。雖然“誕生”僅7個月，但已經成為治國理政的新理念，成為中國經濟發展的大邏輯。在此背景下2015年宏觀經濟政策取向將會呈現如下特征：

一、長短結合：調控政策的主基調

2012年以來，我國經濟增長減緩，一方面有周期性因素，即主要是世界經濟處于衰退或緩慢復蘇周期，市場有效需求相對不足。另一方面，中國經濟增速的回落也是中國經濟增長的基本因素發生了拐點性變化，即潛在增長速度下滑，而影響潛在增長的主要為長期因素，比如體制改革、結構調整、人口結構等。對于短期周期性波動，政府可通過宏觀總量調控來平復，比如貨幣供應、財政支出以及稅率等。而促進長期經濟增長要靠供給方面的激勵和減少資源配置的扭曲。因此，一是不能用簡單的凱恩斯主義需求管理的刺激政策來應對經濟增速的回落。二是在打破凱恩斯教條的同時，還需要超越新古典主義的教條，強調主動有為、底線管理、“微調”與“預調”，避免陷入“無為而治”的陷阱之中。

在這樣的背景下，2015年，預計不會一味強調宏觀調控的前瞻性，頻繁地進行調控，而是更多強調以一種改革的思路和方法，將改革寓于宏觀調控之中，把短期調控政策和長期發展政策有機結合起來，把深化改革開放和推動科學發展有機結合起來，切實解決深層次、結構性問題，促進中國經濟更大更持久地發展。不僅僅局限在技術和細節上完善宏觀調控，而是用改革的思路，強調如何進一步科學地進行宏觀調控，借全面改革重構宏觀經濟調控的框架及其傳導工具。

二、定向而非全面：宏觀調控政策總思路

國務院總理李克強于2014年首次提出并多次強調實施“定向調控”。2014年6月6日，李克強主持召開部分省市經濟工作座談會，強調要精準發力、定向調控。此后6月10日，李克強在兩院院士大會上作經濟形勢報告時指出，“要在堅持區間調控中更加注重定向調控。”7月15日，在經濟形勢專家座談會上，李克強再次指出，注重實施定向調控，在調控上不搞 “大水漫灌”，而是有針對性地實施“噴灌”、“滴灌”。9月9日，李克強同出席達沃斯論壇的中外企業家和媒體代表交流時說，要在保持定力的同時有所作為，堅持區間調控，實施定向調控，實際上這也是結構性調控。

2014年，國務院先后針對小微企業、棚戶區改造、“三農”、水利設施、鐵路、外貿等經濟運行薄弱環節出臺了定向微刺激政策，推出了80個重點項目引導民間資金參與，還推出了“七個重大工程包”，并且實施了兩次“定向降準”和一次非對稱降息，以支持“三農”和小微企業發展，直接降低企業融資成本。

實施定向調控，不啟動強刺激，既能防止留下后遺癥，又有利于讓市場在資源配置中起決定性作用。2015年，作為進入新常態的第二年，國內外環境并無顯著變化，估計這一政策思路將得以延續。

三、穩增長：宏觀調控的第一要務

新常態不是不要發展速度，而是要合理的發展速度，經濟增長要保持在合理區間。中國這么大的經濟體一旦失速，要恢復正常水平將非常困難，甚至會付出巨大代價。同時現實情況也表明，發展仍是解決一切問題的基礎和關鍵。中央經濟工作會議在部署2015年經濟工作主要任務時，將“努力保持經濟穩定增長”放在首位。其中，多管齊下拓展有效需求，是保持經濟平穩健康發展的關鍵，主要有：

定向精準穩投資。一方面，著力推進重大投資工程包建設，在已經出臺的7個工程包基礎上，不斷充實工程包，適實推出新的工程包；另一方面，用好管好預算內投資，大幅壓縮預算內投資專項，圍繞補短板、調結構、增后勁、惠民生，繼續向農業水利、中西部鐵路、保障性安居工程、重大基礎設施、生態建設、民生、老少邊窮等領域和地區傾斜。

多點支撐擴消費。推動出臺深化收入分配制度改革的配套措施，優化分配格局，增加居民收入。注重通過創新供給激活需求，大力實施養老健康家政、信息、節能環保、旅游休閑、住房、文化教育體育等6大領域消費工程，加快推進實施“寬帶中國”戰略和“寬帶鄉村”工程。積極推動落實帶薪休假制度，支持各地探索發展健康服務產業集群發展示范區。

調整優化促外貿。推動出臺培育外貿競爭新優勢的意見，鼓勵勞動密集型、高技術高附加值產品出口以及先進技術、關鍵設備進口。抓住國際大宗商品價格較低的有利時機，充實國家戰略物資儲備。

四、調結構：宏觀調控政策著力點

目前，我國的傳統產業供給能力大幅超出需求；農業富余勞動力減少，要素的規模驅動力減弱，經濟增長將更多依靠人力資本質量和技術進步；競爭由過去主要依靠數量擴張和價格正逐步轉向質量型、差異化為主的競爭；環境承載能力已經達到或接近上限。總之，經濟發展方式正從規模速度型粗放增長轉向質量效率型集約增長，經濟結構正從增量擴能為主轉向調整存量、做優增量并存的深度調整，經濟發展動力正從傳統增長點轉向新的增長點。結構調整需要付出相應的代價，但是錯過了結構調整的最佳時期，才是最大的損失。所以必須要用結構調整的“短痛”替代“陷入中等收入陷阱”等等可能出現的“長痛”，這才能確保中國經濟長期、可持續、健康發展。因此，中央經濟工作會議指出，2015年要把轉方式調結構放到更加重要的位置。

2015年，我國將重點通過創新引領產業結構升級，并在這一過程中發現培育新增長點。一是進一步優化產業布局，加快產業有序轉移，引導產業集聚發展，避免產業在空間上的簡單平移。二是堅持優化增量和調整存量并舉，推進產業結構向中高端邁進。建立全國統一的新能源汽車推廣目錄，出臺新建純電動乘用車生產企業準入管理規定，制定促進新材料產業健康發展的指導意見，推動出臺大數據應用與發展指導意見。實施5大技術改造工程，發布鋼鐵工業轉型升級發展計劃 （2015～2025），制定海洋工程裝備等行業規范條件，全面啟動首臺（套）保險補償機制試點。研究制定“十三五”產能嚴重過剩行業淘汰落后和過剩產能目標計劃及到2017年階段性目標，研究建立利用節能環保標準促進落后產能退出的工作機制。促進破局性重大兼并重組，支持稀土六大集團加快發展。實施工業綠色發展專項行動，組織工業能效提升、煤炭清潔高效利用行動計劃。狠抓重大武器裝備研制生產，實施推進軍民融合深度發展專項行動，研究制定重要領域軍民互動共享的措施意見。三是以智能制造為突破口，大力推動兩化深度融合。研究論證實施國家級智能制造重大工程，先期組織實施3年專項行動計劃，實施智能制造試點示范專項行動。大力發展工業互聯網，研究出臺互聯網與工業融合創新指導意見，研究制訂鼓勵車聯網發展的政策措施。研究制訂服務型制造發展的指導意見，建設一批國家級工業設計中心，制訂工業云、工業大數據創新發展指導意見。推進兩化融合管理體系標準的研制、發布和國際化，推動出臺支持兩化融合的財稅、金融以及產用結合等方面的特殊政策和急需標準，推進網絡通信設備與工業設備互聯互通。四是深入推進創新驅動發展，建設國家制造業創新體系。

五、改革：宏觀調控的主線

事實證明，改革開放是決定當代中國命運的關鍵抉擇，是黨和人民事業大踏步趕上時代的重要法寶。實踐發展永無止境，解放思想永無止境，改革開放永無止境。面對新形勢新任務，全面建成小康社會，進而建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興的中國夢，需要在新的歷史起點上全面深化改革，不斷增強中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信。

中央經濟工作會議要求，2015年要圍繞解決發展面臨的突出問題推進改革，推出既具有年度特點、又有利于長遠制度安排的改革舉措，繼續抓好各項改革方案制定。2015年，預計將加快行政審批、投資、價格、壟斷行業、特許經營、政府購買服務、資本市場、民營銀行準入、對外投資等領域的改革。將把頂層設計和充分發揮基層積極性結合起來，既統籌長遠和全面，也尊重自下而上的首創精神。

鑒于改革不僅涉及長遠發展，也關乎短期經濟增長，甚至可以說，只有改革，短期的宏觀調控政策才能發揮更大的效用，因此，2015年的宏觀調控政策將緊緊圍繞改革這一主線展開。

六、強化預算、優化支出結構：積極財政政策的新內涵

從2014年的財政收入形勢看，我國已經告別財政收入的高增長進入中低速增長時期。在財政收入增速放緩的情況下，收支矛盾會更加突出。這就需要進一步調整支出結構，分清輕重緩急，確保“好鋼用在刀刃上”。

現代政府預算制度是現代財政制度的基礎。從源頭上規范，就必須緊緊抓住預算這個龍頭。實行全口徑預算，就是要把所有政府性收入、支出包括債務全部納入預算，實行統一、完整、全面、規范的管理，并完善監督和制約機制，確保國家的“錢袋子”更加安全，資金使用更加有效。

中央經濟工作會議提出，要進一步調整財政支出結構，厲行節約，提高資金使用效率。這意味著財政支出要量力而行，重點是把有限的資金用在最需要的地方，并花出實效。2015年中央投資在投資結構上將集中力量辦大事，重點支持全局性、基礎性、戰略性的重大項目，主要投向棚戶區改造和保障性住房配套基礎設施、高標準農田和農村民生建設、水利等。同時，保障和改善民生，將是財政支出優先考慮的領域。對社會薄弱環節和重點領域加大投入，比如教育、醫療衛生、社會保障和就業、保障性安居工程等與人民群眾生活直接相關的領域，讓發展成果更多更公平地惠及廣大人民群眾。另外，營改增仍是深化財稅體制改革的“重頭戲”，將擴大營改增試點行業，讓越來越多的企業享受到結構性減稅的好處，并力推相關產業發展。在此基礎上，繼續完善結構性減稅政策，實施有增有減的稅收調整。比如，部分高耗能、高污染的產品將納入到消費稅征收范圍；完善促進企業創新的稅收政策，符合產業政策發展方向的企業將享受到越來越多的稅收支持。

七、在加快改革的前提下保持松緊適度：穩健貨幣政策的基調

自2011年以來，“穩健貨幣政策”已連續數年成為宏觀調控的主基調。2014年中央經濟工作會議提出繼續實施穩健的貨幣政策，但強調“寓改革于調控之中”，這為2015年的貨幣政策調控注入了新內涵。

一方面經濟仍然面臨下行壓力，貨幣政策要讓經濟保持在合理區間穩健運行，為實體經濟提供金融支持，不能過緊；另一方面也要考慮改革的需要，在加快結構調整、推動經濟轉型和產業升級過程中，不能過于放松貨幣政策，免得吹出‘大泡沫’，讓結構調整、抑制過剩產能的努力半途而廢。因此，2015年貨幣政策不宜過松，也不宜過緊，會保持貨幣信貸及社會融資規模合理增長。貨幣政策將從總量控制逐步走向量、價結合，逐步減少“量”的控制，讓價格因素發揮更大作用。在流動性偏緊的時候，會靈活、有針對性地運用現有公開市場操作工具調節，使市場流動性保持合理水平，避免資金價格大起大落。同時，密切關注就業市場的變化，提高貨幣政策調控的前瞻性、針對性和靈活性。

2015年，將進一步落實金融改革的各項措施，積極推進我國金融體系的市場化改革進程，其中包括積極推進貨幣政策調控機制從直接的行政調控向間接的市場調控轉變、存貸款利率的市場化改革、人民幣匯率市場化形成機制的完善、商業銀行等金融機構的業務轉型和金融交易可兌換進程等。同時，為避免金融風險救助產生道德風險，導致金融穩定對央行過度依賴，損害央行的信用獨立性，貨幣政策不僅要關注短期金融穩定，更要關注長期金融穩定。

八、夯實現代農業基礎：農業政策的基本取向

2014年，農業農村經濟在高起點上實現穩中有進、穩中提質、穩中增效。糧食生產實現創紀錄的“十一連增”，農民增收實現“十一連快”，農業各業穩定發展，農村改革扎實推進。農業農村經濟形勢好，為新常態下“穩增長、調結構、促改革、惠民生”提供了有力支撐。解決好“三農”問題始終是全黨工作重中之重，也是2015年中國經濟工作五大主要任務之一。夯實農業基礎、深化農村改革和完善農村土地流轉三大任務，將成為2015年農業和農村改革的“重頭戲”。

堅持以改革為動力，以科技為引領，以法治為保障，全力推進農業發展“轉方式、調結構”。轉方式，重點是推動農業發展由數量增長為主真正轉到數量質量效益并重上來，由依靠資源和物質投入真正轉到依靠科技進步和提高勞動者素質上來。調結構，重點是根據市場需求變化和資源稟賦特點，科學確定主要農產品自給水平、生產優先順序和區域布局，在確保“谷物基本自給、口糧絕對安全”的前提下，不斷優化種養結構、產品結構、區域結構。更加注重提高糧食產能，挖掘糧食生產新潛力；更加注重農產品質量安全，確保“舌尖上的安全”；更加注重技術創新和經營方式創新，促進農業增效和農民增收；更加注重農業資源環境保護，實現農業可持續發展；更加注重適應市場需求和資源條件，優化調整產業結構；更加注重利用兩個市場兩種資源，提高農業競爭力。注意把握節奏和方法，堅持尊重農民、尊重市場、尊重實際、優先保糧的基本原則，提高政策的針對性、實效性。

深化農村改革，引導土地經營權有序流轉，發展農業適度規模經營；擴大土地承包經營權確權登記頒證試點，夯實農業經營體制創新基礎；推進農村集體產權制度改革，保護農民財產權益。完善強農惠農政策，完善農產品價格形成機制，完善農業補貼辦法，強化金融服務。完善職業培訓政策，提高培訓質量，造就一支適應現代農業發展的高素質職業農民隊伍。

九、全面協同發展：區域政策的新特點

在新一輪區域發展總體戰略中，除繼續推進西部大開發、全面振興東北地區等老工業基地、促進中部地區崛起、積極支持東部地區經濟率先轉型升級、加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區支持力度之外，京津冀地區協同發展、新絲綢之路經濟帶協調發展以及依托黃金水道建設長江經濟帶成為新的三大國家戰略。2015年，將通過改革創新打破地區封鎖和利益藩籬，全面提高資源配置效率。加快規劃體制改革，健全空間規劃體系，積極推進市縣“多規合一”。堅持不懈推進節能減排和保護生態環境，既要有立竿見影的措施，更要有可持續的制度安排，堅持源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲，治標治本多管齊下，朝著藍天凈水的目標不斷前進。

基于我國區域發展戰略的邏輯演進，與之相匹配的中國區域發展戰略方針、戰略內容和實施機制，都將呈現出新趨勢和新特征。

戰略方針上，我國區域發展戰略可能會遵循“以局部協同發展推進整體協調發展”的戰略方針。這又包含三個層次：宏觀層面，實現政府政策主導的東中西部地區協調發展戰略；中觀層面，實現以市場主導、政府引導的區域集群協同發展；微觀層面，推進地區建設主體功能區、經濟開發區等內部的協同發展。戰略內容上，將由推進區域經濟協調發展提升到實現區域經濟、政治、文化、社會及生態的全面協同發展。戰略實施機制上，將進一步確立市場在推進區域協調發展中的決定作用，更好地發揮政府的引導和扶持作用。在區域協調發展戰略推進的過程中，未來將更加充分發揮市場機制在資源配置中的決定性作用，同時，將進一步轉變和優化政府在區域發展中的作用。中央政府只在宏觀層面發揮協調空間結構、引導生產力布局和統籌區域總體發展等功能，在區域發展政策方面，政府將為各區域提供相對公平一致的區域發展政策和競爭規則，同時加大財政轉移支付的區域傾斜力度，更多地支持欠發達或待發展地區，以保障全國所有地區能夠均等地享受基本社會保障和公共服務。

十、擴大試點、優惠加大：創新政策更受重視

創新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發達的不竭動力。建設創新型國家反映了我們黨對世界經濟、科技發展趨勢和內在規律的準確把握，也反映了對我國基本國情和戰略需求的科學分析。建設創新型國家，不僅是提高我國國際競爭力的客觀需要，而且是貫徹實施科學發展觀、全面建設小康社會的重大舉措，是解決我國當前面臨的突出矛盾和問題的迫切手段。只有通過大力推進科技進步和創新，增強自主創新能力，推動我國經濟增長從資源依賴型轉向創新驅動型，才能繼續保持經濟平穩較快和持續增長，實現又快又好地發展。

2014年12月3日召開的國務院常務會議指出，要加快創新驅動，以更大力度推進科技體制機制改革，在更大范圍推廣實施試點政策，用政府權力的“減法”換取創新創業熱情的“乘法”，激發人們尤其是科研人員的主動性、積極性、創造性，加快創新成果轉化，推動高新技術產業成長，打造中國經濟發展新動力，促進經濟向中高端水平邁進。一是把6項中關村先行先試政策推向全國。二是在所有國家自主創新示范區、合蕪蚌自主創新綜合試驗區和綿陽科技城，推廣實施4項先行先試政策。三是圍繞鼓勵引進海外高層次人才、拓寬科技企業融資渠道、支持設立適應科技企業特點和需求的保稅倉庫等，研究推動在中關村開展新的政策試點。四是依托國家高新區，在天津、湖南長株潭以及東中西部一些地方再建設一批國家自主創新示范區，使先行先試政策在更大范圍、更多地區發揮效益。在工業領域，推進國家制造業創新中心建設，推動部署一批體現國家戰略意圖、促進兩化深度融合的重大工程，推動兩機專項、新材料專項盡快實施。實施工業強基專項行動，制定引導目錄，發布重點產品和技術發展路線圖。研究制訂促進工業和信息化領域科技成果轉化和產業化的指導意見。加強智能制造、移動互聯網等產業發展重點領域綜合標準化工作，研究制訂深化實施知識產權戰略的指導意見。