我國高校教育基金會內部控制框架的構建

■宋夏云 胡澤玉 王成方

一、引言

現代基金會觀念和制度產生于美國。20世紀初期，一批有遠見卓識的大企業家，如卡內基、洛克菲勒、福特、克里夫蘭等建立了規模龐大的各種基金。1981年7月 28日，由全國婦聯、總工會、共青團等 17個全國性社會團體和單位發起并建立了我國改革開放以來第一個教育基金會——中國兒童少年基金會（許燈紅，2008）。1994年 1月、1994年 3月和 1995年 7月，清華大學、浙江大學和北京大學相繼成立了高校教育基金會（educational foundations of high school）。高校教育基金會的建立，有力緩解了高等教育辦學經費緊張的壓力，為高校的建設與發展開辟了一條長期、穩定、有效的籌資渠道。21世紀以來，中國高校教育基金會得到快速推廣和發展，它在支持高校基礎設施的建設、重點學科發展以及教師創新科研等方面作出了突出貢獻，成為我國高校教育公益事業發展的航標和催化劑（王玉輝，2012）。雖然成績斐然，但是，由于不少高校教育基金會內部治理機制缺陷，致使社會上出現了不少諸如“挪用門”、“假捐門”以及“造假門”等負面事件，這嚴重制約了高校教育基金會的健康發展（丁波，2008）。因此，高校教育基金會的有效治理成為國內學者關注的熱點問題。

內部控制屬于組織內部治理的核心機制（COSO，1992）。一套科學、完善的高校教育基金會內部控制規范體系，它可以有效地減少和規避高校教育基金會的運作風險，提高高校教育基金會的內部治理效率。而作為高校教育基金會內部控制研究的起點，內部控制框架的構建顯然成為亟待解決的關鍵問題。然而，目前國內學者對于高校教育基金會內部控制框架的研究甚少，這不利于我國高校教育基金會的規范操作，其潛在風險很高。因此，加強我國高校教育基金會內部控制框架的前瞻研究，它具有重要的現實意義。

二、高校教育基金會內部控制的涵義和目標

（一）高校教育基金會的涵義和核心業務

1.高校教育基金會的涵義。

《國際基金會指南》（1990）將基金會定義為：“基金會是一個非政府的、非盈利的組織。它有自己的資金，由基金受托人或董事會管理。它的成立為了維持或援助社會的、教育的、慈善的、宗教的、或其他的活動，為公共福利服務。國務院頒布的《基金會管理條例》（2004）指出，基金會是以從事社會公益事業為目的，接受或者募集國內外自然人、法人或其他組織捐贈的財產，用于章程所規定的社會公益事業民間非營利性法人組織。我國基金會具有的基本特征是：以公益行動為目的；以財產為基礎、主要財產來源于社會捐贈、非營利性等。

王佩軍（2003）認為，教育基金會是一種旨在資助教育公益事業，其資金由受托人或董事會管理的非政府、非營利的社會中介組織。許燈紅（2008）認為，高校教育基金會是指由高校依法成立的，其功能主要是各高校向以校友為主的社會各界力量籌資并通過基金的保值增值來服務于高校自身，是獨立的非營利性法人組織，是非公募基金，屬于民間公益組織。安秀梅等（2012）認為，高校基金會是指高校利用自然人、法人或者其他組織自愿捐贈的財產，以從事支持高校事業發展為目的，并按照國家有關規定成立的非營利性組織。侯華偉（2012）認為，高校教育基金會是指高等院校為進一步推動高等教育事業的發展，依法向國家提出申請，并經國家批準成立的非營利性公益組織，其宗旨是全心全意為高等教育的發展服務。

2.高校教育基金會的核心業務。

王曉娜（2008）認為，高校教育基金會的主要業務包括接受捐贈、管理基金、發放基金以及拓展捐贈。許燈紅（2008）認為，高校教育基金會的業務范圍包括募捐、分配使用、投資管理。鄒哲慧（2012）認為，我國高校教育基金會的業務范圍主要有：①與外界密切聯系，接受社會各屆的捐贈；②對于基金會的資金財產進行有效管理，實現資金的增值；③明確規定基金會資金的使用范圍和所支持的業務。

《清華大學教育基金會章程》指出，設立高校教育基金會主要用于：①支持教學與研究設施的改善（包括建筑物、儀器設備和圖書資料等）；②資助教學研究、科學與技術研究項目及專著出版；③吸引國際知名學者來華講學及任教；④資助大學間國際合作項目的開展和國際學術會議；⑤設立獎學金、助學金及獎教金；⑥資助有益于學生綜合素質拓展的各項活動；⑦按照捐贈者意愿設立的資助項目。

《浙江大學教育基金會章程》指出，本基金會公益活動的業務范圍包括：①支持浙江大學教學和科研設施建設；②支持浙江大學人才引進，包括聘請世界知名學者來校講學等；③資助優秀教師和在校學生出國（境）交流及召開國際學術會議；④獎勵作出突出貢獻的優秀教職工和品學兼優的在校學生，資助在校貧困學生；⑤支持與學校教育事業及其他社會公益事業相關的項目。

《北京大學教育基金會章程》指出，本基金會的業務范圍為：①加強本基金會與國內外各界的聯系與合作；②接受境內外社團、企業、商社及個人的捐贈；③將本基金會的基金按照合法、安全、有效的原則實現保值、增值；④利用本基金會的基金獎勵教學、科學研究和高新技術開發等工作中做出貢獻的北京大學教師、學生和職工；⑤利用本基金會的基金資助有益于國家建設的研究和開發項目。設立教師獎勵基金、學生獎勵基金、科學研究資助基金、福利設施基金、校園建設基金以及符合本基金會宗旨的其他基金項目；⑥利用本基金會的基金資助其他社會公益活動。

根據上述業務，我們可以簡單將我國高校教育基金會的核心業務歸納為以下幾個方面：①支持活動。用于學科建設和設施建設等；②獎勵。獎勵優秀老師、優秀學生等，獎勵為學校作出貢獻的單位和個人；③幫困。幫助有困難的學生；④人才引進；⑤對外投資。其目的在于實現基金的保值、增值；⑥資助其他的有關教育和社會公益的事項。

（二）高校教育基金會內部控制的涵義和目標

1.高校教育基金會內部控制的涵義。

美國發起者組織委員會（COSO，1992）指出，“內部控制是受企業董事會、管理層和其他職員共同作用，為實現經營的效率效果性、財務報告的可靠性以及對適用的法律、法規的遵循等目標提供合理保證的一種過程。劉永澤等（2012）認為，政府部門內部控制，是指由部門領導層和全體人員共同實施的、旨在實現控制目標的過程。筆者認為，高校教育基金會的內部控制可以界定為：受高校教育基金會的理事會或董事會、監事會和其他員工的影響，旨在實現其控制目標而提供合理保證的一種過程。

2.高校教育基金會內部控制的目標。

內部控制是因滿足特定需求而產生，特定需求影響內部控制目標的合理定位。沒有明確的目標，內部控制就失去了明確的指向。因此，目標是構建內部控制框架的起點和核心。高校教育基金會內部控制的目標是指高校教育基金會內部控制達到預期效果或理想狀態，它是構建高校教育基金會內部控制框架的邏輯起點和核心，其內容包括：

（1）合理保證高校教育基金會運作管理的合法、合規。這一目標的設定與法律條例制約有密切關系，主要強調基金組織運作必須在合法范圍內進行，杜絕違法行為以及違規操作。合法、合規是高校教育基金會正常運作的重要基礎，是其他控制目標得以實現的保障。各高校的教育基金會應該嚴格按照《中華人民共和國公益事業捐贈法》、《基金會管理條例》、《基金會信息公布辦法》等法律、法令、法規等規定，明確崗位職責，規范管理流程，在健康的軌道上運行。

（2）合理保證高校教育基金會的資產安全。與其他非營利性組織不同，教育基金會的資產絕大部分是以銀行存款等貨幣資金形式存在，其潛在的風險很高。它對內部控制提出的要求更高。資產安全是指對高校教育基金會的貨幣資金等資產在管理和使用上進行嚴格控制，防止資產被挪用、貪污、盜竊，并解決資產配置的不合理、資產損失浪費，以及使用效率低下等問題。內部控制機制的建立，它可以為資產的安全和有效利用提供制度保障。

（3）合理保證高校教育基金會財務報告及相關信息的真實、完整。對于高校教育基金會所提供的財務收支進行監控，確保相關信息的真實和完整性是教育基金會的法定職責。內部控制機制的有效運行，它有利于高校教育基金會及時、準確地提供財務報告等信息，提高社會公眾對其的信任度和美譽度。

（4）提高高校教育基金的使用效率、效果。教育基金一般用于基建、購置設備、獎助學金和非定向用途等。其中效率性是指投入與產出之比，效果性指是否達到預期目標。有效的內部控制制度能夠強化內部管理，厲行節約，提高教育基金會的運作效率和效果，更好地實現其社會公益性的目標。

（5）促進高校教育基金會實現其發展規劃。為了確保高校教育基金會的健康、持續發展，越來越多的高校把教育基金會的發展規劃作為一項重要任務來謀劃。內部控制機制的有效運作，它有利于從宏觀視角監控高校教育基金會的運作風險，識別影響其戰略實施的不利于因素，及時提供建設性意見，以保障其發展規劃實施的有效性。

三、高校教育基金會內部控制框架的構成要素

內部控制要素是建立和實施高校教育基金會內部控制的基礎。總體上來說，高校教育基金會內部控制的要素與企業內部控制的要素基本相同，也包括內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內部監督五個方面。

（一）內部環境。內部環境決定了內部控制的基調，高校教育基金會應重視內部環境的優化，其內容包括基金會的組織結構、機構設置及權責分配、人力資源政策、文化建設，以及內部審計等。高校基金會應當根據國家有關法律法規和基金會章程，建立規范的基金會治理結構和議事規則，建立人才引進培訓等機制，優化內部審計職能，營造和諧的文化基調。

（二）風險評估。風險評估是高校教育基金會及時識別、系統分析各項業務活動中與實現控制目標相關的風險，合理確定風險應對策略。我國高校教育基金會的核心風險包括投資風險、運作層面風險、財務風險，以及法律風險和聲譽風險等。高校教育基金會應當根據設定的控制目標，全面、系統、動態地收集相關、可靠的信息，結合實際情況，及時進行風險評估。

（三）控制活動。控制活動是高校教育基金會根據風險評估結果，采取相應的控制措施，將風險控制在可承受度之內。高校教育基金會應當結合風險評估結果，通過手工控制與自動控制、預防性控制與發現性控制相結合的方法，采取相應的控制措施，將風險控制在可承受度之內。控制措施一般包括：不相容職務分離控制、授權審批控制、會計系統控制、資產保護控制、預算控制、運營分析控制和績效考評控制等。

（四）信息與溝通。信息與溝通是指高校教育基金會及時、準確地收集、傳遞與內部控制相關的信息，確保信息在基金會內部與外部之間進行有效傳遞。高校教育基金會應當建立有效的信息與溝通制度，明確內部控制相關信息的收集、處理和傳遞程序，確保信息及時傳遞，確保內部控制機制的有效運行。

（五）內部監督。內部監督是高校教育基金會對內部控制的建立與實施情況進行監督檢查，評價內部控制運行的有效性，發現內部控制缺陷，應當及時加以改進。內部監督包括兩類：①日常監督。它是指高校教育基金會對建立與實施內部控制的情況進行常規、持續的監督檢查；②專項監督。它是指在基金會發展規劃、組織結構、經營活動、業務流程、關鍵崗位員工等出現較大調整或變化的情況下，對內部控制的整體或者某個業務單元進行有針對性的監督檢查。專項監督的范圍和頻率應當根據風險評估結果以及日常監督發現問題的重要性等予以確定。

四、研究結論和政策建議

高校教育基金會內部控制是其內部治理的核心機制，其目標包括合理保證高校教育基金會的運作管理的合法、合規；合理保證高校教育基金會的資產安全；合理保證高校教育基金會財務報告及相關信息的真實、完整；提高高校教育基金的使用效率、效果；促進高校教育基金會實現其發展規劃。高校教育基金會內部控制框架的構成要素包括內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督。本文研究的政策建議包括：

首先，政府要加快對高校教育基金會的立法進程建設。對高校教育基金會的重要業務環節可以通過立法予以保障。比如籌集到的資金，必須根據捐贈者的意愿，用于公益和慈善事業；保證公眾能通過多種渠道全面、真實地了解基金會的運作情況等。有了這些法律制度后，捐贈者和高校教育基金會的權利及義務都可以得到明確的規定，才會激發更多的捐贈者，實現他們“回報母校、回報社會”的心愿。通過制定相關法律文件來明確和規范高校教育基金會的組織機構、基金會的權利、義務和運作流程，以推動我國高校教育基金會的健康發展，形成多元化、多層次、多渠道的高校教育經費籌措新格局。

其次，政府可以逐步完善針對高校教育基金會捐贈的稅收優惠政策，健全捐贈的激勵機制。例如，美國的稅法規定，對非營業機構捐贈資金、款項、設備和不動產等的機構和個人都可以享受一定比例的所得稅優惠，免稅額可以達到年應納稅額的50%。美國遺產稅的高稅率也刺激了對普通民眾對捐贈的積極性。政府可以合理推出稅收優惠政策，簡化稅前扣除的審批程序，提高稅收優惠比例，鼓勵遺產捐贈和個人收入捐贈，允許跨年度遞延抵扣等，切實為基金會接受社會捐助提供良好的政策環境。

再次，政府部門作為高校教育基金會的監管主體之一，政府特有的強制力是對高校基金會實施有效治理的基本保障。一方面，政府可以建立實質性的監管機構，明確監管的主體和職能分工。例如，設立一個專門對教育基金會等非營利組織進行監管的機構，開展過程監督和服務質量監督等。另一方面，不斷完善教育基金會相關的監管政策與法規。通過獨立的監管機關履行準立法職能、行政職能；完善基金會的公示制度，要求高校教育基金會運作的公開、公正和透明；明確強制性信息披露的要求，對教育基金會信息披露的時間、內容和方式等作出強制性規定，對信息披露的質量進行監督評價，并對信息披露的違規行為進行懲戒。