國有企業內部控制存在的問題及改進之道

■段均葛

國有企業是我國國民經濟的支柱，搞好國有企業，對建立社會主義市場經濟和鞏固社會主義制度有著重要意義。近年來，隨著國有企業的改革，國有企業的整體實力和經營效益穩步提升，國有經濟的主導作用得到充分發揮。但是，在經濟復雜多變的背景下，國有企業必須加強內部控制來提升管理水平，促進國有企業快速、健康發展。2008年5月財政部等五部委聯合發布《企業內部控制基本規范》，自2009年7月1日起在上市公司范圍內施行，并鼓勵非上市的大中型企業執行。2010年4月，五部委又發布了配套指引，與基本規范共同構成了我國企業內控規范體系，為國有企業構建了一個企業內部控制的標準框架，有利于提高內部控制效率、降低監管成本，有利于優化企業管理和增強企業競爭力，提高國有企業經營管理水平和風險防范能力，促進國有企業可持續發展，對維護社會主義市場經濟秩序和社會公眾利益具有重要意義。

一、國有企業內部控制的意義

基于內部控制目標視角考量，國有企業內部控制具有如下重要意義。

（一）合理保證企業經營管理合法合規

守法和誠信是企業健康發展的基石。內部控制要求國有企業必須要有依法治企的管理理念，將企業的發展置于國家法律法規允許的基本框架之下，在守法的基礎上實現自身的發展，所以內部控制有利于國有企業經營管理合理合規。

（二）合理保證企業資產安全

資產安全完整是投資者、債權人和其他利益相關者普遍關注的重大問題，是單位可持續發展的物質基礎。良好的內部控制，可以使資產的配置、使用、處置等納入單位的管理活動，可以對資產進行日常管理、定期盤點，采取財產記錄、實物保管、賬實核對等措施，確保國有資產的安全。

（三）合理保證企業財務報告及相關信息真實完整

內部控制的會計系統控制內容要求企業按照國家統一的會計準則制度，加強會計基礎工作，明確會計憑證、會計賬簿和財務會計報告的處理程序，保證了會計資料的真實完整，并要求會計人員必須具備會計從業資格證書，會計機構負責人要有三年以上工作經驗或者會計師以上專業技術資格，這一要求在專業方面保證了會計報告及資料的專業水準，所以說內部控制可以合理保證企業財務報告及相關信息真實完整。

（四）促進國有企業提高經營效率和效果

企業內部控制可以促進國有企業提高經營效率和效果體現在兩個方面。一是預算控制，要求企業實施全面預算管理，明確各責任單位在預算執行中的職責權限，對于規范預算的編制、審定、下達和執行程序，可以強化預算約束。二是運營分析可知，要求企業建立運營情況分析制度，經理層應該綜合運用生產、購銷、投資、籌資、財務等方面的信息，通過因素分析、對比分析、趨勢分析等方法，定期開展運營情況分析，發現問題及時查明原因并加以改進。這兩方面的控制措施可以有效提高經營的效率和效果。

（五）能夠促進國有企業實現發展戰略

企業內部控制措施之一績效考評控制要求企業建立和實施績效考評制度，科學設置考核指標體系，對企業內部各責任單位和全體員工的業績進行定期考核和客觀評價，將考核結果作為確定員工薪酬以及職務晉升、評優、降級、調崗、辭退等的依據。這一控制措施可以引導員工向著企業戰略目標努力，可以說在一定程度上能夠促進企業實行發展戰略。

二、國有企業內部控制存在的問題

（一）內部控制意識淡薄

受長期計劃經濟體制的影響，許多國有企業管理者的管理思維和經營理念還停留在行政領導的角色上，對于國家計劃尊重過多，對于市場的反應不夠靈敏。在此背景下，領導大部分是上行下效，疲于應付，無暇顧及內控的實質，可以說意識非常淡薄。意識決定行動，沒有意識何談控制好國有企業的經營活動。

（二）國有企業法人治理結構不完善

內部控制制度的設計及有效運行，有賴于企業內部良好的法人治理結構。由于國有企業的形成原因、過程、背景錯綜復雜，存在股權結構不合理，“一股獨大”現象，致使國有企業內部人為控制的現象普遍存在。企業董事長、總經理、監事由上級任命，且董事會與經理人員較多重疊，實踐中，有的國有企業黨委班子成員、董事會、經營班子人員重合，直接參與企業的決策和經營，這種公司權力的高度重合，使法人治理的權力制衡難以形成。

（三）忽視企業文化在內部控制中的作用

企業文化反映了一個企業的核心價值觀，經營理念，領導人的魅力，以及企業整體的價值觀等等，有著強大的凝聚力和感召力，影響著每一位員工的價值觀念，決定了企業的內部控制環境。良好的企業文化會使員工產生強烈的歸屬感，進而團結在一起，為了共同的理想而奮斗，敢于同違法、違規、暗箱操作事件進行斗爭。然而，國有企業往往不重視企業文化的培養，忽視了管理控制，這就降低了員工的整體歸屬感，影響了內部控制的效果。

（四）內控人員的素質低

內部控制是由全體員工共同參與的，即從企業負責人到各部門內部負責人，甚至每一個普通員工都對企業的內部控制負有一定的責任。然而，由于國有企業內部對內部控制的認識程度不夠，加之高校不設置內部控制方面的專業或者不開設內部控制專業理論課，對該專業的人才培養缺乏重視，使得國有企業內控人才相對稀缺，內控知識相對匱乏。此外，由于國有企業內部沒有形成完善的人員選拔及獎勵機制，仍然沿用老國有企業干部任免辦法和管理制度，由上級人事部門直接任免或者近期繁殖，帶病提升等等，這些因素影響了員工的積極性，造成許多優秀的內部控制人才流失，素質相對較低。

（五）國有企業內部控制監督乏力

國有企業內部控制監督主要包括內部監督和外部監督。雖然很大一部分都已經有內部控制的審計監督部門，但有些國有企業尚未建立內部審計制度，內部審計機構缺乏獨立性，存在著審計理念滯后、內部審計定位于事后監督等問題，不利于及時發現問題，難以形成有效的監督。對外部審計來說，會計師事務所等社會審計機構有時在經濟利益的驅動下，放棄了其應有的監督職責，造成了監控主體的缺位。

（六）企業風險意識不強

隨著經濟的全面深化改革，市場的競爭越來越激烈，經營風險不斷提高，風險管理意識應貫穿于整個企業內部控制。然而，我國一些國有企業的思維和觀念還停留在計劃經濟時期，沒有形成風險意識，更缺乏風險管理機制。

三、國有企業內部控制存在問題的改進之道

（一）提高管理者的內部控制意識

隨著我國經濟的快速發展，個別大型國企對世界經濟的參與程度較高，甚至存在一些規模經濟實體在國外上市，并大量兼并、收購國外企業，在這一過程中，由于政治、法律、人文、社會、經濟等方面的風險日趨復雜，所以這一部分國企面臨的風險會更加具有不確定性。為此，國有企業的管理者和每一位員工更需要提高內部控制的意識，及時了解本企業的內部控制目標，做到心中有數，從容應對每一次、每一項風險，在充分認識國企各種限制作用的基礎上，用動態的眼光去認識內部控制，確保其能夠穩定持續地執行將企業的總體風險控制在可承受度之內。

（二）完善國有企業法人的治理結構

企業組織結構建設的好壞直接影響到企業的經營成果及控制效果，完善的組織結構可以有效防范國有企業面臨的經營風險和法律風險。完善企業內部治理結構，就是要明確國有企業法人治理結構的權責邊界，就是權力機構、決策機構、執行機構和監督機構的權責邊界要清晰。可以在以下方面做文章：首先要設置科學合理的組織結構，明確各自的職責范圍。其次要實行權責明確、管理科學、激勵和約束相結合的內部管理制度，調節所有者、經營者和員工之間的關系，并建立一套行之有效的激勵機制。三是要嚴格制訂考核和獎懲制度。最后還要確保組織結構的適應性，即隨著管理環境的變化，管理思維要權變，要根據環境的改變相應調整其組織結構。

（三）加強企業文化的建設

企業文化是整個企業環境、員工素質、企業精神的綜合體現，決定了內控環境和內控的效果。因此，國有企業要重視培育積極向上、開拓創新、團隊協作、具有風險意識和誠實守信的經營理念，引導和規范員工行為，打造以主業的核心的價值品牌，形成團隊的向心力，促進企業長遠發展。此外，在培育過程中，企業還應該總結優良傳統，挖掘文化底蘊，提煉核心價值觀，形成企業的規范，使其構成員工行為的重要組成部分。董監高要率先垂范，確保全體員工共同遵守。

（四）加強員工的業務素質培養

員工素質是內部控制得以有效實施的關鍵所在，員工的素質控制是內部環境的重要組成部分。國有企業要加強內控業務培訓，切實提高內控人員的專業技能，可以定期或者不定期地重點培訓國有企業董監高和相關內控人員，可以將內控規范培訓納入會計和相關人員繼續教育內容。在招聘內控人員時，綜合考慮其專業素質。高等院校的內控相關專業也應加強內控制度相關教材和課程的開發和設置，加大內控制度方面的教學范圍和力度，為企業培養更多的內控方面的人才。

（五）健全內部控制監督體系

在內部審計監督機制方面，要結合自身實際，建立健全企業內部審計工作制度，推動內部審計工作制度化、程序化和規范化建設。同時要處理好內部審計機構與董事會、經營層的關系，保證內部審計機構運作的相對獨立性、客觀和權威性，保證內部審計監督機制的有效運行。在外部審計方面，可以與中介事務所簽訂合同，約定其委托審計期審計事項的責任，嚴格按照程序和約定的付款時間付款，對于審計風險范圍外的審計重大風險事項要予以追責或者向其主管部門進行控訴等，讓事務所切實履行好審計職責。

（六）建立健全風險管理系統

企業風險意識的提高，不僅僅要把保證每一步運營環節、運營細節的管理，更要提高到戰略的高度，從宏觀的角度上整體把握各個運營環節的關聯性及其交互的影響。在市場經濟中，企業不可避免的會遇到各種風險，因此為防范規避風險，企業管理者應建立風險評估機制，風險管理納入到企業管理實踐中。

總之，根據以上企業內部控制存在問題的改進之道并針對企業的具體情況和面臨的變化環境對內部控制缺陷防范不斷健全和完善，才能促進我國國有企業健康持續發展。

······參 考 文 獻···························

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