糧食補貼資金審計調查的幾點思 考

■胡秀英 聶海燕

糧食補貼資金審計調查的幾點思 考

■胡秀英 聶海燕

糧食補貼政策是黨和國家為擴大糧食種植面積、確保國家糧食安全而制定的一項激勵政策，同時也是提高農民種糧積極性的一項強農惠農政策。自2004年中央發布《關于促進農民增加收入若干政策的意見》，到 2014年已有11個年頭了。為調查了解糧食補貼政策落實情況，維護農民群眾的切身利益，2014年我市對轄區內的糧食補貼資金進行了審計調查。結果表明，自實行糧食補貼政策以來, 在老百姓擁護叫好的同時,具體執行過程中也出現了一些的問題。現就審計調查發現的問題進行一些思考和探討。

一、糧食補貼政策存在的主要問題

1.糧補面積不實，存在弄虛作假現象。糧食補貼資金的發放，要求丈量和核實種植面積，并張榜公示，接受群眾監督。事實是，因為農戶分散經營，農民種植的自由性很大，每年、每季的糧食種植品種、面積都會有變動，要準確掌握各農戶的實際種糧面積，需要做大量的工作，非常耗時費力。鄉鎮及以上各級經辦單位很難準確掌握糧食的實際種植面積，為能在規定時間內完成糧食補貼申報發放任務，便采取變通的方法，在原有的計稅面積基礎上，控制一定的范圍，由村組干部申報糧食種植面積。村組干部或直接按原來的計稅面積申報，或據農戶實際擁有的水田耕地面積申報。然而，由于缺乏有效的監督核查，客觀上為弄虛作假提供了方便，有的故意將已改變用途的集體機動田、轉作其他經濟作物的耕地、魚塘等非水田用地申報為糧食耕地面積，有的甚至將已經租賃、征用、非法轉手的非農土地也堂而皇之地進行了申報。對各村組違規申報的糧食補貼面積，在無人舉報的情況下，有關單位考慮到基層村委會及村小組缺乏工作經費，也是睜一只眼閉一只眼，不去認真核實，張榜公示時有意隱瞞這部分違規申報面積。調查發現這種虛報糧食耕地面積的現象在較多村委不同程度的存在。

2.激勵措施乏力，糧食補貼的效果不夠明顯。江西省水稻補貼的標準由 2004年的一季補貼 10元提高到 2014年一季補貼 94元（含糧食直補 11.8元、農資綜合補貼 67.2元及良種補貼 15元）。雖然，中央財政資金對種糧農戶的補貼只增不減，但一方面糧食補貼的增長幅度，趕不上化肥、農藥、農膜等農業生產資料的漲價幅度，另一方面農民得到的糧食補貼對一個家庭的收入來說也是微乎其微。依據國家統計局公布的數據進行測算，江西省2012年農村居民家庭平均每人純收入為7829.4元，當年農村居民家庭經營耕地面積為1.57畝 /人（撰稿時，國家統計局網站上公布的2013年比對口徑數據不全，2014年數據未公布）。按江西省 2012年糧食補貼標準94元/畝，以經營耕地面積兩季均種植水稻來計算，農村居民家庭平均每人能得糧食補貼資金 94×1.57×1.95＝287.78元，只占當年個人純收入的 287.78／7829.4=3.68%，可見糧食補貼資金占種糧農戶家庭收入的比重很小，難以有效激勵農民種糧。

3.補貼方式簡單，種糧農民積極性受挫。現行糧食補貼實行普惠制，遵循“多種多補、少種少補、不種不補”原則，可較多地方都是誰擁有耕地，誰享用糧食補貼款。調查發現一些鄉鎮填報糧食種植面積未根據實際糧食種植面積上報，只是每年的5月先由村組申報一次早稻種植面積核實表，以此數據作為全年糧食補貼的依據，再由鄉鎮財政所或鄉鎮農辦在此基礎上按一定比例測算申報中、晚水稻種植面積，目前這種申報方式呈蔓延趨勢。按承包面積補貼，已將糧食補貼惠農政策演變為帶有普惠性的政策紅利，這種不考慮實際種植面積、種植品種的區別、產量的多少、品質的高低、科技投入水平差異的補貼方式，不僅無意中助長了一批坐享其成的懶漢，挫傷了種糧農民的積極性，而且不利于糧田面積的穩定和糧食生產能力的提高，失去了糧食補貼惠農政策的現實意義。

4.補貼種類較多，基層工作經費匱乏。現行的涉農補貼名目種類較多、對象分散，有糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼、玉米、棉花、油菜等補貼，都需按戶發放，并且時間不一致。財政每撥一筆補貼款，都要在規定時間內準確無誤發放到農戶手中，這需要基層做大量的測量、核查及統計工作：實施了土地園田化建設的村組，如果土地未流轉，由農戶自己耕種，需要重新丈量土地面積；間作的作物還要區別補貼品種，扣除非補貼品種的面積；施行作物輪種的地方，需要多次下到田間進行丈量、核查面積；核實統計結束后還需要按戶核算補貼，發放補貼通知書，建立管理檔案等等。諸如此類的工作操作成本非常高，雖然上級下撥的糧食補貼工作經費每年基本略有增加，但相對上級對糧食補貼提出的工作要求所需要的成本顯得微不足道。以本市某縣為例，該縣 2013年糧食風險基金專戶收到糧食直補、農資綜合補貼 4562.95萬元，收到上級撥付的工作經費 26萬元，占上述兩項資金的0.57%。工作經費經過層層分配，到鄉鎮一級只有0.4～0.6萬元，已經沒有資金分配到最基層的村委會或村組了。作為最基層的村委會或村組，需要面對面與農戶接觸，詳細掌握了解糧食種植情況，具體核算填報農戶糧食種植面積等,卻沒有該項工作經費。

5.矛盾復雜多樣，基層協調難度較大。目前農村人口流動較大，土地占有者與土地使用者的分離更加普遍，就出現種植戶和原承包戶都想領取補貼資金的情況，轉包出去的土地，糧食補貼款應該誰來領取，各地并無統一標準，這就產生了矛盾。在申報糧食補貼面積時，以土地原承包農戶名義申報，會違背糧食補貼政策應遵循的“誰種糧補貼誰”的基本原則；以代種他人土地的農戶名義申報，則土地原承包農戶在出租土地時會將補貼資金納入出租收益，而代種他人土地的農戶卻得不到補貼的實際收益，這種不與實際流轉面積直接掛鉤的補貼方式，極易出現“按畝分錢”或“截留糧食補貼資金”現象。調查就發現有的村組以現有人口平均分配糧食補貼資金，集體土地申報的糧食補貼資金，基本都由村集體利用農戶“一卡通”領取。按 1982年農村土地承包到戶時，農戶承包的土地面積發放糧食補貼，也不盡合理，土地承包政策規定土地承包到戶30年不變，生不增死不減。可經過時間的推移，農民家庭人口發生了變化，有出生有死亡，有遷進有遷出等。調查了解到，有一戶人家1982年分田到戶時人口有8人，后來由于孩子長大外出工作、出嫁等原因，目前戶籍上只有1個人。土地承包權長期不做調整，會出現“有地無人種，有人無地種”的狀況，“人地”矛盾已成為農村安定的一個隱患。上述種種矛盾都是基層難以協調解決的。

6.財務管理不善，村務公開不夠透明。雖然現在較多鄉鎮實行了村賬鎮管，但是鄉鎮對村賬的管理并不全面，很多村還是自己做賬，只是把賬本及憑證上交到鄉鎮進行管理，個別村的具體賬目還是村級組織自己管理，導致財務管理混亂，財務核算不規范。一是村賬科目亂用。如部分村委以土地、魚塘租賃收入等名義將虛報無須下發的糧食補貼資金套取出來，轉存至村委會或村小組集體賬上，再以維修辦公樓、修路等名義列支村委會或村小組集體公務支出；二是白條開支過多。由于農村地處環境的特殊性，正規合法憑證較難取得,形成了較多的支出均以白紙條形式抵賬，真實性很難核實，抽查的村委財務開支近90%都存在此類“白條抵支”情況，為公款私存、私用留下隱患；三是監督約束乏力。農村財務管理有一套可操作的規章制度，但由于監督約束不力，造成財會制度執行不嚴，有章不循、違章不究現象時有發生。如村集體資產不登賬，部分收入不入賬，或設置賬外賬；較多的村委不按規定要求的期限做賬，而是一季度做一次賬或者是一年做一次賬，年底結一次賬；村務公開不夠透明，盡管早已普遍推行了財務公開制度，但有的村委只是將部分顯性收支進行公開，隱形收支不公開，致使財務公開流于形式。

7.權利義務不對等，村組干部有怨言。稅費改革后，農戶雖然不需繳交農業稅了，但仍有一些費用需要繳交，如種植水糧的水利灌溉費用、農民醫保、“一事一議”籌資等。一邊向農戶發錢，一邊向農戶收錢，由于鄉級財政人手緊張，加上對千家萬戶農民的具體情況并不熟悉，這些工作無法在鄉級財政完成，因此必須依靠村組干部的組織和配合。村組干部為了完成上級交辦的代收任務，如在規定時間內完成一定比例的農村醫保繳費，或借或貸先墊交農戶醫保費用。可村組干部向農戶收繳代墊費用時會碰到，有的農戶常年在外打工收不到該繳的

二、完善糧食補貼政策的對策及建議

費用，有的就是常年不上繳的“釘子戶”。對因各種原因不繳費的農戶，村組干部希望從這些欠繳款農戶的糧食補貼款中扣除，但糧補政策要求嚴禁抵扣各種上繳費用。面對許多實際困難，村組干部確缺乏有效的解決手段，他們叫苦不迭，怨聲載道。該繳的費用不能有效的收繳，這種情況一多也極易讓正常繳納費用的農戶心里不平衡，產生看著紅燈跟風過斑馬線的結果，你不交那我也不交。導致不履行義務，卻要享受權利的不良行為蔓延，無形中加大了基層的工作量。

1.完善糧食補貼政策運行機制。一是建立健全責任機制。要將糧食補貼資金及時準確的發放給種糧農民，必須規范糧食補貼政策的執行。應建立健全目標責任機制，使糧食補貼政策執行過程中的每個環節都能找到具體的責任人，以確保糧食補貼政策執行過程有據可查，目標責任制不僅有利于事前提高預防，又能確保事后責任可追究。二是建立健全激勵機制。目前的糧食工作經費補貼及獎勵機制政策，對縣鄉政府及村組來說，與種不種糧、賣不賣糧食給國家關系不大，糧食補貼政策執行的結果是“抓多抓少一個樣”，無論糧食種多種少，上級糧食補貼按申報面積照發。要建立健全相關制度對糧食補貼政策執行者進行激勵，如以糧儲部門收購糧食的數量及質量，給予工作經費及獎勵，促使縣鄉政府及村組積極主動抓好糧食生產。三是建立健全監管機制。要根據執行與監督分離原則，成立專門機構來強化管理和監督，每年應對糧食種植面積進行抽查，并對檢查結果予以公示，在調查中發現上報數據與調查數據不符的，要嚴肅查處，對上報數據真實的地方給予獎勵，為落實糧食補貼政策創造良好的運行環境。

2.靈活糧食補貼用途。農村稅費改革后，村級收入逐步下降，農村公益事業建設的投入也隨之下降，然而農村公益事業仍有不少地區發展相當落后，道路要鋪設，橋梁要搭建，自來水要改造，河道要整治，水利基礎設施要興建等等。公益事業即便發展較好的地方，也由于農民居住分散不集中，出去務工的青壯勞力較多，許多公共基礎設施無人維護而損毀。在目前政策環境下，向農民收錢辦公益事業難度較大，糧食補貼資金對穩定糧食生產發揮了一定的作用，但在執行過程中的現實矛盾很多，而且有限的補貼資金對農民增收影響不大，應該適度靈活糧食補貼資金用途。一是適度調整部分糧食補貼資金用途。可以以行政村為單位，由村民大會或村民代表大會討論確立急辦的事情，報主管部門審批同意后，適度集中部分糧食補貼資金用于村民迫切想辦的公益事業，幫助農村逐步改善生產生活，建設秀美鄉村。二是適度調整糧食補貼給予方式。不以種植面積為補貼發放依據，改以賣給國家糧食的數量及質量為依據發放補貼，多賣多補，質量好的多補。國家按交糧數量及質量補貼給種糧農民，可以有效的平衡糧價，穩定農民收入，激發糧農種糧積極性。

3.切實保障農民權益。一是增強政策執行的透明度。要加強宣傳，增強農民對糧食補貼政策執行的知情權。糧農作為糧食補貼政策執行的對象，補貼政策執行的好壞關系到廣大農民的切身利益，因此，農民對糧食補貼政策執行情況的了解是非常重要的，應該設立政策咨詢和舉報電話，建立網上反饋系統，方便農民對糧食補貼政策執行情況的了解并進行監督。二是加大對農資市場的監管力度。要著力搞好農資供應和市場監管，切實保護農民權益如果糧食生產成本增長過快，農民獲取的糧食補貼收益會流失糧食補貼政策的政治意義就得不到充分體現。因此，要加強農資市場監管，嚴控市場經營主體準入確保農民用上質量可靠、價格合理的農資產品；要開展質量監督抽查，嚴厲打擊制售假冒偽劣農資等違法行為;要堅決打擊哄抬物價的不法行為，保持農資價格基本穩定。三是增強新聞媒體的監督作用。近幾年來，報紙、電視等新聞媒體對不良政策執行的曝光和評論發揮的強大的監督作用是有目共睹的，在現代社會，新聞輿論被當作除了行政、立法、司法三大權力之外的“第四種權力”因此，要利用好新聞媒體，繼續發揮其強大監督作用，為糧食補貼政策的順利執行提供保障。

4.不斷提升綜合素質。一是提升政策執行者素質。開展思想政治教育，使政策執行者增強公仆意識、責任意識，規范使用自己手中的權力，嚴格執行糧食補貼政策要求，避免私利凌駕于公益之上。二是提升農民大局意識。加強宣傳，增強農民法治觀念和誠信意識，引導他們弘揚顧全大局的傳統美德，自覺履行應盡的義務充分認識糧食生產對國計民生的重要性，如實申領糧食補貼資金盡力為國家多種糧、種好糧、多交糧。三是提升服務農民意識。要組織農業專家、技術人員深入農村和農業生產第一線，為農民進行現場指導，宣傳普及科技致富實用技術，提高耕種土地利用率，為農民和科技架起一道快捷準確的高速路，使農民敢于經營新品種推廣新技術、體驗新收獲，最大限度地把農民的積極性、主動性、創造性發揮出來。

（作者單位：宜春市審計局）