國家審計與國家治理公司化探析

■秦欣梅 饒慶林

國家審計與國家治理公司化探析

■秦欣梅 饒慶林

國家治理事關國家權力分配和國家機構運行管理，國家治理的目的主要在于保證國家平穩運行，調和社會矛盾，方便政府進行統治和管理，維持既定的秩序，使公民能夠各安其所，實現國家戰略目標。國家審計是現代國家治理的重要組成部分，良好的國家審計能夠更好地監督和制約公共權力，有利于國家治理的現代化和遏制腐敗。換個視角來看，國家就像一個大集團公司，其運行和集團公司有許多相似之處。而公司一般都會追求效益的最大化，其治理結構一般較國家來說更為有效，也更為精簡，公司的內部審計也在日常經營中發揮著重要作用，類似于政府層面的國家審計。為了進一步提高國家審計和國家治理水平，可以參照現代公司的公司治理，借鑒其中的先進經驗。本文將從公司視角審視國家治理與國家審計，將國家“公司化”，分析提高國家治理水平的路徑，為制度層面的現代化提供建議。

國家審計；國家治理；公司治理；內部審計

自從人類進入奴隸社會，就誕生了國家。國家是一定領土范圍內的特定人群的集合，并由國家的職能機構代表國家行使國家權力，而國家治理則事關國家職能機構運行以及公共權力的分配我國正朝著構建現代化國家穩步前行，體現的不僅僅是經濟與文化的現代化，也是政治與國家治理的現代化。隨著近年來我國政治、經濟、文化形勢的快速發展，建立現代化的國家治理體系已迫在眉睫。

“治理”的精髓在于權力的分配與制衡。國家審計無疑在國家治理中扮演著重要角色，因為國家審計履行著監督公共部門財政的職能，能夠在“財權”上監督和制約公權力，而且具有一定的專業性和行政權力（即強制性），它的作用是民間審計或其他監督方式無法替代的，有利于遏制政府腐敗，提高政府效能。

從另一個角度看，國家整體就像一個大型的集團公司，其職能部門的設立、運行和集團公司有許多相似之處。公司一般都會追求效益的最大化其治理結構一般較國家來說更為有效，也更為精簡，公司的內部審計也在日常經營中發揮著重要作用，類似于政府層面的國家審計。如果汲取現代公司治理的長處，將其中的精華與國家治理實踐相結合，將會產生許多積極意義。

一、國家審計與國家治理

國家審計是國家治理的構成部分，甚至可以說，國家治理的需要導致了國家審計的誕生，兩者在一定程度上是不可分割的。

1.國家治理的含義。

國家治理主要是指國家權力的分配和國家機構運行的管理。國家治理的目的主要在于保證國家平穩運行，調和社會矛盾，方便政府進行統治和管理，以維持既定的社會秩序，促使公民能夠各安其所，實現國家戰略目標。

在我國，國家的構成主體有社會個人、政府當局、非政府社會團體（如營利性的非國有企業、非營利性的民間社團）、官方性社會團體（營利性的公有制企業、行業協會、政黨）等。當然，任何主體的基本構成單位都是自然人，因此，國家治理最終需要調節的是權力部門與人民的關系。

人類社會最初是沒有國家界限的。國家是由于人們被動或主動地出讓部分自然權利而誕生的，人們把權力交給國家政府集中使用，以謀求群體利益的最大化。所以，國家的本質就是權力的集中，政府代表人民集中行使部分權力，國家也由此而出現了代理問題，有著高昂的代理成本。為了適應新形勢，推行“善治”，使國民整體利益最大化，控制代理成本，就需要有現代化的國家治理，即要協調好政府職權部門與民眾之間的關系，科學分配國家權力，制定并維系法律和制度，建立監督與反饋機制，還要引入適當的制衡與糾錯機制，讓國家整體能夠在正確的軌道上平穩運行，為全體國民謀取更大的福祉，并契合國家的戰略目標。

2.國家審計的定位。

國家審計也被稱為政府審計，是由國家審計機關所實施的審計，其職能和工作范圍是法定的，理論上不受其它因素干擾，這是審計獨立性所要求的必要條件。我國的國家審計主要的工作范圍是各級政府機關、公有制企業以及掌握公權力的官方性非營利社會團體，審計的內容是這些部門和單位的財政收支和財務收支。通常來說，國家審計應站在獨立第三方的角度，監督這些掌握公共資源的單位對國家資源的使用情況以及產生的經濟效益和社會效益，并有權通報和查處不合規的行為。對于民間審計來說，審計只是一種信息增信，對財務報表僅作合理保證，有助于投資者對公司價值的評估判斷。而對于國家審計來說，審計部門擁有或多或少的行政權力，對相關單位和部門的審計有著強制性，對數據真實性的要求更高，查錯揭弊也是國家審計的重要工作任務。國家審計開展的合規性審計和績效審計，在很多時候要求“絕對保證”，審計部門也有事后要求整改的權力，可以有效監督政府其他職能部門，限制公共權力的濫用，提高公共資源的利用效率，使政府開支合理化，有助于及時查處腐敗和浪費。

二、國家與公司的相似之處

1.兩者都是集權的組織。

國家是集權的，公司也是集權的，且兩者都存在代理關系。

國家的權力來自于公民的授予，公民讓渡出部分危險的權力交給國家代行，政府代表國家行使權力，對外代表國家，是國家的合法象征，國家官員有著超出其作為普通公民身份所擁有的額外公共權力。

公司權力的源頭就是投資者的資本投入。對于現代公司來說，投資者投入的是經濟資源，將本屬于自己的經濟利益讓渡給公司使用，以期產生更大的收益。現代公司的常設最高決策機構是董事會，就相當于國家的政府一樣，對外也代表公司，履行公司權利，股東大會只是每年召開幾次而已，通常是對董事會的經營方案進行表決，這與人民代表大會的運行有些類似。我國的“兩會”每年只開一次，日常國務都交由人大常委會和國務院處理，正如公司里的董事會和經理層。公司高管有著遠超一般股東的權利，政府和管理層都有濫用自身權利的動機。許多大型企業得了“大企業病”，實際上就是運行得越來越像政府部門了。

2.都有“內部審計”機構。

國家審計與公司的內部審計一樣，也屬于我國政府的“內部審計”。

國家審計的體制一般分為四種類型，按照獨立性從高到低排列分別為獨立型、立法型、司法型、行政型，而我國的國家審計屬于獨立性最差的行政型審計，即我國的國家審計部門隸屬于國務院，在國務院的領導下展開工作，地方的各級審計部門受審計署和當地政府的共同領導，無法獨立于政府體系以外，這就導致國家審計變成了政府的“內部審計機構”，國家審計署也就成為了國家的內部審計室，這與公司的內審部門十分類似，與外部獨立機構相比缺乏獨立性。國家審計也與公司內部審計一樣，是治理結構的組成部分，涉及組織內的權力監督與制衡。

3.實施治理的最終目標類似。

國家治理與公司治理類似，皆以公民（股東）利益最大化為最終目標。

國家、政府存在的意義就是讓它的居民安居樂業，福祉最大化，即所謂的“代表最廣大人民的根本利益”，可以概括為全體公民整體福利的最大化，這就是一個國家奮斗的最終目標。對于公司來說，它的目標理論上來說是股東利益最大化或者公司價值最大化，但歸根結底，公司存在的意義就是給股東創造更多財富，股東是公司理所當然的所有者，正如國家屬于它的人民，人民是國家理所當然的所有者。所以兩者的目標是相似的，甚至可以說是“相同”的。

4.國家和公司都有“章程”。

國家的法律和公司章程文件類似。

公司章程是用來規范公司內部的文件，公司的運行也是圍繞公司章程和其他公司條例展開的，是各種公司行為的指導性文件。國家則通過立法來規范和調節國家各個主體之間的關系，并靠暴力機關對違法主體施以強制性的懲戒。國家正是依靠法律法規才能運行得井井有條，國家治理也圍繞法律和相關規范展開，可以說法律就是國家運行的“時刻表”。

三、公司治理的優點

1.公司治理效益至上。

公司治理更加重視成本效益，擁有較為完善的激勵機制。

公司以營利為目的，通常以追求利潤最大化作為直接經營目標，但最終目標是公司價值最大化，或者股東財富最大化。為了增加公司價值，公司會動用一切手段，開源節流，在降低成本的同時提高產品和服務的附加值；公司重視績效考核，人員的工資薪酬與職位晉升在很大程度上與經營業績掛鉤，對于管理層來說更是如此，員工甚至有被辭退的風險。而政府和國有企業就比較僵化，公務員旱澇保收，工資薪酬基本不變，職務只升不降，而且晉升與成本效益關聯不大，反而催生了不經濟的政績工程。

2.公司管理層級少而精。

公司治理管理鏈更短，控制力更強，執行力度更大，反應更快。

隨著信息技術的日新月異，扁平化結構和團隊運作得到了公司的青睞。管理層級越來越少，管理效率和速度卻越來越高，公司可以用更少的人員、更快的時間完成比原先更復雜的業務及事項。管理鏈的縮短提高了信息傳遞的質量與速度，也更加方便上下級的溝通交流，能夠讓高層及時得知最新信息動態，強化了上級對下級的控制，保證了指令的嚴格執行，反饋信息也能及時傳達上去，實現了有效的雙向溝通，同時節約了成本。這對于生存壓力越來越大的公司來說是非常重要的。而政府部門的管理鏈太長，國務院下轄的機構層級分別為省部級、廳局級、縣處級、鄉科級、辦事員級，除了最低一級，其他每級還分正副，可以說機構臃腫而龐大，指揮層級太多，每級的職能部門也很多，最終導致了效率的低下與行政成本的高企。

3.公司受外部審計約束。

外部審計構成了公司治理的一個重要部分，能夠更加客觀。

外部審計歸根結底是一種信息增信行為，因其獨立性和客觀性而受到投資者信賴，外部審計構成了公司治理的重要一環，與公司內部的審計委員會一道，強化公司治理水平，監督和約束管理層權力，揭示重大錯報風險。我國的國家審計不能獨立于政府，其獨立性大打折扣，對公共部門的監督作用效果較差，甚至對查出問題的后續處理不能發揮剛性效用，這嚴重制約了國家治理的發展。

四、提高國家治理公司化效用的建議

國家治理應該在考慮自身特點的情況下，學習公司治理的先進經驗，對落后的國家治理體系進行現代化改造與建設，以適應新的時代要求。

1.雙管齊下遏制機構膨脹。

因為不用考慮生存壓力，財政有保障，所以政府部門普遍人浮于事，機構臃腫，效率低下，因此要靠制度來遏制機構膨脹，提高國家治理水平。一方面，可以定稅清費，消除政府部門的絕大多數創收行為，統一為國家稅收，歸財政統一管理，但財政部門不能擅自用錢，財政部門只按經人大通過的預算發放資金，即“管錢的不能用錢”，這就像是內部控制的一種安排，將預算確定下來，一切開支都來自經過審核的預算，事后還要經國家審計機構審核決算；另一方面，應推行稅收立法，確保稅率和稅目不能隨意更改，而應依照法律程序來推行，這雖然有損效率，但卻更加嚴謹。正如嚴格的公司章程一樣，反而能將公司治理得更加完善。為了降低改革阻力，可以在分稅制的基礎上將稅收收入向地方政府傾斜，以提高地方政府的積極性。

2.減少行政層級。

公司為了適應新環境，減少管理成本和溝通阻礙，大規模推行扁平化管理體系，減少管理層級，合并中間管理環節，往往形成了三級管理層次，即簡單的“管理層→職能部門→基層”系統，甚至兩級管理層次，即“管理層→執行層”。這是由于信息技術的進步導致了管理幅度的擴大，可以有效降低成本，提高效率，節約人力資源，指令的失真度也更低。政府的行政層級也應該進行壓縮，減少行政級別，縮短指揮鏈長度，精簡機構，可以大大降低政府的規模，減少財政負擔，提高政府效能，使得政令能夠更容易地上傳下達。

3.完善國家審計職能。

國家審計在我國還屬于“內部審計”的性質，它相對于政府沒有太高的獨立性，說服力不強，作用也有限，使得國家審計查錯揭弊、提高效益、監督權力等功能無法完全發揮出來。所以，要建立獨立性不同的國家審計層次，正如公司既有內部審計又有外部審計一樣。

對于專門的國家審計機構及其分支結構和下屬單位，應該盡可能地“外部化”，脫離政府的影響，成為最高立法部門（即全國人大）下屬的獨立機構，依法獨立開展審計工作。審計署下轄的地方審計廳不再接受當地政府的雙重領導，而改為接受上級人大和審計署的雙重領導，即擁有一定的自治權。另外，為進一步增強獨立性，審計部門的經費由中央財政保障，進一步減少地方政府對審計部門的影響。這樣一來，審計署就成為了政府的“外部審計”機構，其職能得到強化，更有助于提高國家治理水平。

4.依法治國。

我國的各項改革已經進入了深水區，進一步改革勢必會觸動大量既得利益，唯有靠法律做到公平公正，用法律來限制政府的權力，明確國家該做的事情，法律之外不可為，使得國家能夠在一些領域“去行政化”。事實上，前面提到的三項改革建議都需要法律的完善與堅決貫徹執行作為最終支撐。現代化的國家治理，其中一個顯著特征就是以法限權，依法治國，國家審計說到底也只是起到監督和制約作用，算是一個助力，但法治是國家治理走向現代化的根本。正如良好的公司章程被貫徹執行能夠帶來公司的騰飛一樣，法治對國家發展具有很大的推動作用，可以為國家營造一個良好的內部發展環境。

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［2］蔡春，蔡利.國家審計理論研究的新發展——基于國家治理視角的初步思考［J］.審計與經濟研究，2012，（2）.

［3］張文顯.法治與國家治理現代化［J］.中國法學，2014，（4）.

［4］張立民，許釗.審計人員視角下的國家審計推動完善國家治理路徑研究［J］.審計研究，2014，（1）.

（作者單位：南昌大學科技學院、南昌工程學院經濟貿易學院）