新形勢下地稅增收發展的對策

■萬勛 萬斌勇

一、地方稅收發展的歷史階段

新中國成立以來，地方稅收體系的建設大致分為四個階段。

第一個階段是建國初期到文革之前。

1950年1月中央人民政府政務院頒布的《全國稅政實施要則》中統一規定了在全國開征的地方稅稅種，包括房產稅、地產稅、印花稅、交易稅、屠宰稅、遺產稅、特種消費行為稅和使用牌照稅，其中遺產稅暫不開證。其后又對印花稅、屠宰稅、城市房地產稅（由房產稅和地產稅合并而來）和交易稅等進行了調整。這一階段對地方稅制進行的多次調整，基本上適應我國當時的計劃經濟，滿足了經濟發展的需要。

第二個階段是文革開始到改革開放之前。

由于受計劃經濟與高度集中的財政管理體制的束縛和錯誤思潮的影響，地方稅制被簡并和削弱。1973年將對國營企業和集體企業征收的城市房地產稅、車船使用牌照稅、鹽稅和屠宰稅并入工商稅征收；屠宰稅、城市房地產稅和車船使用牌照稅只對不繳納工商稅的個人和外僑等征收；很多地方先后停征牲畜交易稅。這一時期地方稅體系包括的范圍非常狹窄，且規模很小。

第三個階段是改革開放開始到1994年。

改革開放后，對地方稅制逐漸進行了恢復和加強。從1988年起，將個人所得稅、個人收入調節稅、房產稅、集市交易稅、城鄉個體工商業戶所得稅、城市維護建設稅、牲畜交易稅、印花稅、城鎮土地使用稅、筵席稅、固定資產投資方向調節稅和農業特產稅等十三個稅源較小和分散的稅種，下放給地方管理，作為地方性稅收和地方固定收入。可以說，這種對地方稅稅種的劃分表明我國的地方稅體系建設進入起步階段。

第四個階段是從1994年開始至今。

1994年我國進行重大財稅體制改革，設立國稅、地稅兩套征收機構，明確了中央稅、地方稅和中央與地方共享稅，擴大了地方稅收入規模，我國地方稅體系建設才真正進入發展階段。這次稅制改革在中央與地方間明確劃分了稅種，使中央和地方分別擁有了自己的稅收收入體系。新的財稅體制運行20年來成效顯著，組織收入能力不斷增強，為地方政府提供了強有力的財力保障，助推了地方經濟的發展。

二、影響地稅收入的幾種因素

改革開放以來，中國經濟走過了一個高速增長的過程，現在的經濟總量僅次于美國，居世界第二位，中國持續了30多年的高速增長。經濟高速增長，代價驚人，風險劇增，帶來了產能過剩、資源過度消耗、環境污染嚴重、經濟結構失衡和債務風險不斷積累等問題，國民經濟不可能再有兩位數的增長。當前我國經濟發展和財政運行面臨更為復雜的形勢。經濟決定稅收，經濟增速放緩必然影響傳遞到稅收上來，這是影響地方稅收的外部環境。在關注外部環境的同時，我們也必須分析地稅增速放緩的內在因素。

1.地方稅收對地方財政的主導地位沒有體現。

在地方財政收入中，最主要的來源形式為地方稅收入和中央政府的補助，這一比重也間接體現了中央對地方財政的控制程度，從某些發達國家的地方財政收入構成上來看， 一般包括地方稅收入、中央補助收入、地方政府有償服務收入、債務收入等，以前兩項為主，但各國的差異也較大。如美國州及州以下地方政府的地方稅收入占本級財政收入的比重分別為70%和24%。我國分稅制實施以后，強化了中央對稅收的控制，但沒有改變原有的支出責任分配。如某省地方稅收入占地方財政收入和支出的比重平均值分別是45.1%和32.1%，地方財政支出中，中央補助收入占25%左右，這表明我國地方政府對中央補助具有很強的依賴性。按理說，地方稅收應是地方財政的主要來源，但在實際運行中，由于種種原因，地方稅收對地方財政的主導作用沒有充分體現和發揮，地方政府不得不通過其他的方式，擴展其他收費渠道，來開辟財源，應對日益增長的開支需要。

2.地方稅收主體稅種缺失。營業稅、企業所得稅和個人所得稅是當前地稅收入中的三大主體稅種，也是地稅收入增長的主力軍。增值稅是國稅的第一大稅種，營業稅是地稅的第一大稅種，2012年國內增值稅和營業稅占全國稅收總收入的比重達41.9%。“營改增”前營業稅主要屬于地方財政收入，而增值稅屬于中央與地方的共享稅，其中75%屬于中央財政收入。按照目前國家的計劃，2015年以后全面實行“營改增”，也就是說到2016年營業稅徹底退出歷史舞臺，這也意味著原屬于地方財政收入的營業稅沒有了，企業所得稅因新增企業隨著“營改增”變為國稅征管而失去新的增長空間。同時，隨著主體稅種的征收權轉移，而隨主體稅種附征的個人所得稅和附加、基金都將面臨流失的風險，組織收入的難度將進一步加大。

“營改增”后，地稅收入規模縮小，“以票控稅”手段弱化，征收資源稅、房產稅、土地使用稅等其它地方稅種的難度更大，也容易造成新的稅收流失風險。地方稅收主要稅源來自房地產行業，房地產市場交易要繳納十幾種地方稅，其繳納的稅收要占到總體稅收的30%左右，稅收對該行業的依賴程度越大。十幾年來，房地產市場從火爆到低迷，到回暖，又到一二線、三四線城市兩極分化，市場行情變化莫測，影響到地方稅收的穩定性和長效性。房地產市場的泡沫程度也難以預料，地稅的趨勢和前景也難以把握。

3.地方立法權淡化，稅收渠道狹窄。

分稅制的概念就是分權。我國的稅收立法分為中央和地方兩個等級，地方政府應享有一定的、相對獨立的稅收立法權，否則“分稅制”就失去其真實內容。目前我國在稅收立法中一直實行的是單一的立法體制，中央在統一稅法、集中稅權時忽視了授予地方適當立法權。地方稅體系中幾乎所有稅種的稅法、條例及實施細則都由中央制定和頒布，地方在解釋、開征（停征）方面權利都很少。目前地方稅收立法權的“缺位”現象不符合我國分稅制的取向，在客觀上形成許多弊端，不利于地方因地制宜地調控配置區域性資源，削弱了地方政府開辟財源、組織收入的功能，難以與高速發展的地方經濟相匹配。

改革開放以來，我國經濟體制改革突飛猛進，而政治體制改革相對滯后，中央與地方的事權范圍雖已初步劃分，但尚未完全適應市場經濟體制的要求，存在著交叉重疊和包攬過多的現象，政府職能劃分不夠清晰，決定了中央與地方在財力劃分上也是粗淺的。1994年分稅制改革，財權調整以后，事權和支出范圍沒有相應界定和調整。目前，隨著我國教育、養老、醫療、失業等社會福利制度的改革，地方政府必將承擔起更多更重的支出職能，但作為地方財權主體的地方稅，主體稅種不能覆蓋全部資源，其他小稅種收入難以形成規模，與日益擴大的地方財政需要不相稱。在這種情況下，地方財政捉襟見肘，為了開辟財源，希望賦予更大的稅收立法權。

4.國稅地稅之間征管關系沒有理順。

在新的形勢下，國地稅之間在征收管理上出現了一些新情況新問題。由于稅制改革的不斷推進，國、地稅部門在一些稅種的征管職能上出現交叉重疊。如企業所得稅文件規定2002年以后新辦的企業，所得稅由國稅部門征管，2002年以前的企業由地稅部門征管，一些企業鉆政策的空子在地稅部門注銷老企業，到國稅部門注冊新企業，獲取新辦企業免稅優惠。有的地稅部門也給企業某些優惠，確保自己的征管權不轉移，造成稅收征管上的混亂。如城市維護建設稅、教育費附加、印花稅等，由于城市維護建設稅的計稅依據是增值稅、消費稅、營業稅稅額，這些發票都是國稅部門管理，地稅部門對其容易失控，許多流動經營的納稅人交了增值稅、消費稅就不到地稅部門申報城市維護建設稅等地方稅，造成稅款流失。再加上由于國稅部門和地稅部門的信息化建設不對稱，造成信息共享難度大，相互脫節。

國家稅務局、地方稅務局都是企業所得稅的征收管理機關，而征管對象的劃分卻不按企業性質、類別，而是按工商注冊登記時間，這就意味著部分相同性質、類型的企業，歸屬不同的稅務機關管理，客觀上增加了管理的難度，也從一個側面反映了國稅、地稅之間，中央和地方之間爭稅源的現狀，無形中損害了稅法的嚴肅性。

三、保持地方稅收持續增長發展的對策

當前我國經濟發展進入新常態，是中央審時度勢做出的重大戰略判斷。今年以來，我國經濟呈現速度變化、結構優化、動力轉換三大特點。認識新常態、適應新常態、引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的大趨勢，也是做好經濟工作的基本前提。新常態帶來經濟運行新特征、新規律、新要求。地稅部門只有主動適應、科學把握、積極作為、采取對策，才能搶占先機，不斷推進地方稅收的持續發展，為地方經濟發展提供了強有力的支持。

1.適應改革發展形勢，加強地方稅收立法。

稅收立法是指有立法權的國家機關依照各自的職責范圍和立法程序，制度、修改和廢止稅收法律和法規的活動。稅收立法是稅收法律制度賦予稅種實施的首要環節。目前，我國各種稅種的立法權、解釋權一般集中在中央，這不僅不利于財權與事權的統一，也不利于調動地方的積極性，更不利于國家的稅收導向與國家政治、經濟導向的趨向，應該將中央和地方之間的稅收立法權的劃分列為重要內容，以確立中央、地方稅收的合理劃分。

在當前改革開放不斷深化的新形勢下，根據我國國情，在稅權上實行“統一領導，分級管理”的原則，即在保證中央統一領導，政令統一的前提下，兼顧中央與地方積極性，實行中央集權與地方分權相結合的模式。地方稅收應對稅源流動性強，稅收規模較大的稅種由全國人民代表大會制訂稅法，省、市、自治區人民代表大會制訂實施辦法組織征收；對稅源固定、稅收收入較少的稅種，可下放省、市、自治區人民代表大會根據中央確定的稅收方針、政策和立法原則，制訂稅收法律、法規組織征收。對那些不具備在全國范圍開征的地區性特有稅源，賦予省、市、自治區人民代表大會開征新稅種的立法權，避免稅源流失，增加地方收入。地方制訂的稅收法規都應上報中央備案，凡與國家法律、法規相抵觸，全國人民代表大會、國務院有權糾正。

2.開辟地方稅收源泉，確立新的主體稅種。

由于國家“營改增”稅制改革的推進實施，以營業稅為主體的地稅稅源必然減少，在其它稅制改革還沒有到位的情況下，稅源減少與地稅收入任務增加的矛盾不斷加劇。為解決這一矛盾，最好的辦法是開征新的地方稅種。前段時期，社會學者和新聞媒體呼吁開征環保稅、遺產稅、贈與稅和房地產稅的呼聲很高。從環境生態保護的角度出發，對廢氣排放征收二氧化硫稅，對廢水排放征收水污染稅，對固體廢物排放征收固體廢物稅，可以遏制某種危害社會的行為，又能增加地方財政收入，是個兩全齊美的事情，不過應選擇適當時機，考慮各方面的利益，從長計議。

當前地方稅小散稅種多，主體稅種少，穩定而又快增的稅源少，這是不爭的事實。為解決這個問題，將房地產稅打造成地方主體稅種已在設計之中。黨的十八屆三中全會決定提出“加快房地產稅立法并適時推進改革”，表明我國財稅體制改革已經啟動。2011年，我國已在上海、重慶等大城市實行房地產稅征收試點工作。將房地產稅成為主體稅種，能促進地方發展方式的轉變，減少對工業稅收和土地出讓金的依賴。對于社會經濟而言，房地產稅開征還有利于調節收入分配，縮小收入差距。目前隨著各大城市房產信息聯網的推進和國家不動產登記制度的實施，為房地產稅開征在法律、管理和技術層面掃清了障礙。專家提出的建議是：“整合地方政府現有各類與房產土地相關的稅收，減少建設和交易環節的稅收，加大房產持有環節的稅收，允許地方政府根據地方發展實際自行確定稅率。在實際開征過程中，要考慮以家庭為單位劃定部分免征面積，這樣一來，對普通居民的影響才不會很大。”

3.建立信息交換平臺，實行委托代征制度。

地稅部門要加強信息管稅，提高信息質量，整合全系統的信息化資源，改造、提升全省地稅管理信息系統。要在地方政府的組織協調下，健全稅收保障體系，提高社會綜合治稅能力，利用政府政務信息系統，加強與當地政府和相關部門的溝通協作。建立國地稅數據交換平臺和經濟稅源信息的共享機制，實現與各部門涉稅信息的即時傳遞；建立健全與財政、房產、土地、金融、公安、勞動等部門的協作制度，確保信息數據傳遞的及時、完整、準確，進而提高稅源監控質量和效率。

委托代征是稅收征管的一種重要的征收方式，隨著“營改增”的逐步深入，將會產生大量的到國稅部門臨時開票的納稅人，這些納稅人大多沒有注冊登記，沒有固定的經營場所，地稅部門事后進行地方稅費征收往往要花費大量的時間和精力。如果國稅部門在開具發票時一并代征，將會達到事半功倍的效果。因此，對這部分地方稅費的最有效途徑應該是委托國稅部門代征。建議國家稅務總局制定統一的委托代征機制，明確規定凡是到國稅部門進行門市臨時開票的納稅人，其應申報繳納的所有地方稅費，均由國稅部門在代開發票時一并代收。只有將這種委托代征關系上升到國家稅收法規的層面，強化代征人員的責任意識，才能使委托代征工作真正落到實處，有效地化解和防范這部分地方稅費流失的風險。

4.加強地稅隊伍建設，提高征收管理效能。

地稅部門應堅持以人為本的理念，充分調動全體人員的工作積極性，增強事業心和責任感，貫徹以組織收入為中心的基本原則，確保地稅收入穩定持續增長。要制定工作目標，進一步深化稅收征管改革，構建以重點稅源管理為著力點，以信息化為支撐，以健全綜合治稅體系為保障的現代化稅收征管體系，帶動基層建設步入現代化建設軌道。建立“統籌協調、縱向聯動、橫向互動、內外協作”的稅收管理運行機制；優化和配置征管資源，實現人力資源逐步向征管一線傾斜，嚴格落實稅收執法責任制，促進征管質量和效能的提升。

面對地方稅收主體稅種缺失及相關地方稅種征管難度進一步加大的局面，地稅部門應積極進取，迎難而上，開拓創新，進一步強化稅源管理，開展地方稅源調查，及時進行稅源分析，實行動態管理，隨時掌握納稅人涉稅信息和地方稅源的變化情況。搞好風險應對，扎扎實實地開展納稅評估工作，竭力化解和防范稅收流失風險。在日常工作中堅持依法治稅，加大稽查力度，通過稅收法律手段嚴厲打擊偷稅違法犯罪，強化稅收的剛性，進一步提高征管質量和稅收收入質量，確保地方稅收及時申報繳納、應收盡收。