對國家治理層面中經濟責任審計的幾點認識

■熊曉蕾

對國家治理層面中經濟責任審計的幾點認識

■熊曉蕾

國家審計是國家治理的重要工具，在國家治理具有不可替代的作用。經濟責任審計對領導干部公共權力的約束，對預防和懲治腐敗現象，加強黨風廉政建設，促進公民的有序政治參與，構建與完善監督機制與問責機制都有著重要意義。近幾年的實踐證明，經濟責任審計已由過去的監督作用、建設性作用向免疫系統功能作用和國家治理服務作用轉變。筆者就新形勢下國家治理層面中經濟責任審計工作談幾點粗淺的認識。

一、國家治理與經濟責任審計的關系

國家的本質決定了國家治理的本質，所以國家治理首要的和最基本的目的就是維護政治秩序以及保障政府能夠持續的對社會價值進行權威性分配，通過行政、立法和司法機關以及國家和地方的分權，通過經濟、政治、文化和社會職能的行使，實現對社會實施控制和管理的目標。所謂經濟責任，是指領導干部在任職期間因所任職職務，依法對本地區、本部門（系統）、本單位的財政收支、財務收支以及有關經濟活動應當履行的職責、義務。經濟責任審計的對象是擔任黨政機關領導職位以及國有企業領導職位的特定人群，審計人員依據法律法規評判被審計單位財政財務收支的正確性、合法性、效益性，并以此界定被審計單位領導人員的經濟責任。根據《中華人民共和國審計法》、《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》等法律法規，按照《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》的精神要求，審計機關開始積極推進黨政領導同步經濟責任審計。

我國要實現長期、全面、協調、可持續的穩定發展需要不斷提高國家治理水平，國家治理水平依靠國家經濟、政治、文化和社會職能的綜合發揮和實施。國家審計通過履行審計監督職責去保證國家各項職能的有效發揮和順利實施，依法用權力監督制約政府在履行國家職能過程中的行政權力。國家審計是國家治理的內在需求，是國家治理的一項重要制度安排，為國家治理提供有效服務，發揮著不可替代的作用。經濟責任審計通過對黨政領導干部及國有企業領導人員的經濟責任履行情況進行監督，判斷領導干部是否正確的履行其經濟職責，全面真實評價領導干部的經濟責任和工作成果，有效的監督公共權力的運行情況，同時能預防和治理腐敗、促進領導干部廉潔自律及樹立正確的政績觀，推動建立完善問責機制，從而提升政府治理水平。

綜上所述，國家治理與經濟責任審計是辯證統一的關系。一方面國家治理決定經濟責任審計，國家治理的性質決定了經濟責任審計的性質。有什么樣的國家治理就會有什么樣的經濟責任審計與之相適應；另一方面，經濟責任審計的有效開展對國家治理體系和治理能力的現代化具有積極的反作用。國家治理體系和治理能力的現代化是國家經濟、政治、文化、社會、生態“五位一體”全方位的現代化。通過對黨政領導干部及國有企業領導人員的經濟責任審計，重點關注他們在依法執政、促進科學發展、加強廉潔自律方面的經濟責任履行情況，以反腐的“高壓線”倒逼各地區、各部門不斷深化改革，完善的制度，促進中央與地方、中央與各部門之間的協調統一，從而促進國家治理體系的完善、治理能力的提升。

二、目前國家治理中經濟責任審計存在的問題

一是審計評價難。目前對領導干部經濟責任履行情況的評價，雖然中央和部分省市對經濟責任審計作了一些有益的探索，出臺了一些關于經濟責任審計操作指南試行或意見，大多側重于宏觀性的描述，很少有采用定量指標為審計人員提供統一規范的審計操作指引，對于不同的經濟責任審計對象“審什么、怎么審、評什么、怎么評”缺乏明確規定。加上經濟責任審計是對“人”的審計,往往涉及政策執行、財務管理、經濟決算、績效考核、推動科學發展等諸多方面的把握，對審計人員來說“審什么、怎么審”是個挑戰。就算審計發現了問題，審計人員也需發揮主觀能動性根據職業判斷區分責任做出客觀公正的審計結論。但是以主觀的思維要做出客觀的評價談何容易。無論是從定性方面還是從定責方面來講，不同審計人員可能會做出相差甚遠的審計評價，審計質量和審計公信力不免受到影響。

二是揭露問題難。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2010年發布的《黨政領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》（中辦發[2010]32號）對經濟責任審計工作的組織協調做出了明確規定，但從目前各地建立經濟責任審計工作領導小組、經濟責任審計工作聯席會議和經濟責任審計機構的情況來講還是不夠樂觀。有些地方還沒有建立相關組織機構，即使有的地方已建立了經濟責任審計中心但級別也不高。如某縣級審計局雖然也成立了經濟責任審計中心，但為股級事業單位，而審計人員所面臨的大多為正科級領導干部，在行政級別上讓審計人員對部分問題的揭露未免有心無力。

三是審計成果運用難。經濟責任審計和審計成果利用在有的地方存在“兩張皮”現象。干部調動晉升調整，人事變動在先，經濟責任審計在后。很多領導干部已經交換到位，組織部門才下達審計委托書，委托審計機關進行經濟責任審計，經濟責任審計成了“馬后炮”，存走過場現象。還有一些退休退職人員，也大多退休離職在先，經濟責任審計在后，鮮有先審后離。審計機關在對被審計領導干部履行經濟責任情況進行審計監督后依照有關法律法規對被審計領導干部和單位違反國家財政財務收支行為做出了處理處罰的決定，但在干部先離后審計的情況下接任領導往往認為經濟責任審計是對前任領導的審計，不愿接受對單位的處理處罰，造成經濟責任審計工作未發揮應有的作用。

四是審計任務重與審計力量薄弱的矛盾突出。根據有關規定，經濟責任審計的對象不僅包括黨政一把手，也包括黨政主持工作一年以上的副職領導干部；不僅包括黨政主要領導干部，還包括國有企業領導人員。黨的十八屆四中全會作出了對領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋的要求。要實現這一目標，必然對經濟責任審計人員提出了新的要求和挑戰，但目前審計機關存在人少任務重的矛盾尤為突出，從事經濟責任審計工作的審計人員與不斷增加的經濟責任審計項目不相匹配。在實際工作中，尤其在換屆年，有的基層審計局接到的經濟責任審計任務量非常大，且時間要求緊迫，審計人員可能被要求一兩天就要拿出審計結果報告，即使是投入全局的力量都很難應對，造成了疲于應付的局面，增加了審計風險。

三、強化經濟責任審計，有效服務于國家治理

如何從國家治理的層面來進行高位推動經濟責任審計工作，筆者認為要做好以下幾個方面的工作：

一是完善經濟責任審計制度。經濟責任審計工作涉及到方方面面的內容，經濟審計人員的業務能力和專業特長在很大程度上決定了經濟責任審計工作的廣度和深度。由于缺乏正式、統一、規范的操作指南，在涉及主觀判斷的工作中，不同的審計人員在不同的專業背景下可能會得出不一樣的審計結論，難以充分保證經濟責任審計的質量，從而蘊藏著較高的審計風險。因此，應結合經濟責任審計在國家治理中的功能，從全局著眼盡快制定適用于全社會、分類型、分層級的經濟責任審計準則和操作指引，從總體上和具體審計類型上對經濟責任審計工作的指導原則、組織協調、審計內容、審計實施、審計評價與結果運用等方面予以規范，盡快建立經濟責任審計準則體系，以此來指導經濟責任審計實務、保障審計質量，以切實控制審計風險。

二是健全經濟責任審計機構。建立和完善經濟責任審計機構勢在必行，這也符合當前全面深化改革的要求，但仍存在少數地方尚未按要求建立經濟責任審計的專門的組織領導機構，要全面建立經濟責任審計機構，積極探索對地方經濟責任審計機構人財物的統一管理，從外至內保持審計工作的獨立性，才能從根本上解決“不敢審”、“審不動”、“處不來”的問題，才能真正發揮審計促進國家治理體系和治理能力提升的功效。

三是力改“先離后審”的局面。盡管兩辦暫行規定和相應制訂的實施細則中明確規定了“先審后離”原則，但在實際操作中，由于干部人事工作有其特殊規律，審計機關的力量又有限，造成絕大多數領導干部經濟責任審計項目是“先離后審、先升后審”，或者是“邊離邊審”。甚至存在上午組織人事部門下的委托書，下午就得拿出審計報告的現象。這不僅使離任審計的目的和有效性難以充分體現和發揮,而且很容易使干部職工認為離任審計工作只不過是程序上的需要,是在“走過場”，在一定程度上阻礙了離任審計工作的開展，也加大了審計風險。因此，必須從根本上力改“先離后審”的格局，讓犯錯者知痛楚，品惡果。用審計的紅線，圈住權力的邊界，進而推動領導干部將眼光聚焦到不斷提高自身依法辦事的能力上來。

四是增加審計力量。目前，審計任務重與審計力量不足、審計要求高與審計人員素質不適應的矛盾比較突出。特別是有的基層審計機關一年要完成幾十個經濟責任審計項目，難以保證查深查透。各地黨委和政府要高度重視經濟責任審計工作，加強經濟責任審計隊伍建設，切實解決地方經濟責任審計中存在的人少任務重問題，挑選一批政治素質高、業務精、能力強、能吃苦的審計人員充實到經濟責任審計隊伍當中去。同時對現有的經濟責任審計人員業務培訓，不斷提高經濟責任審計人員的業務水平。要切實將經濟責任審計工作融入經濟社會發展的大局，以發展的思路和精神推動經濟責任審計事業的發展，提高經濟責任審計監督和服務水平，進一步發揮經濟責任審計在推動完善國家治理中的作用。

（作者單位：江西省審計廳）