關于我國農村基本養老保險籌資問題的幾點思考

李海燕

關于我國農村基本養老保險籌資問題的幾點思考

李海燕

農村社會養老保險不能開展不順利的一個根本原因是資金籌集問題。我國農村養老保險在制度設計和具體實施兩方面均存在不足，應該盡快制定具體有效的籌資制度，明確政府、集體和個人在養老保險中的籌資責任，才能保證養老保險在全國范圍內順利推廣。

農村基本養老保險；籌資問題

一、我國農村基本養老保險籌資的歷史與現狀概述

我國從20世紀80年代中期開始建立的農村社會養老保險制度，到目前為止大致經歷了四個階段：

（一）探索試點階段（1986-1992年）

1986年，民政部根據國家“七五”計劃關于“抓緊研究建立農村社會保險制度，并根據各地經濟發展情況，進行試點，逐步實行”的要求，開始經濟發達地區進行農村社會養老保險制度工作探索。

（二）穩步推廣階段（1992-1998年）

1992年1月1日起在全國公布實施《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》（以下簡稱《基本方案》）。1992年12月，民政部在張家港市召開會議，總結各地試點經驗，要求在有條件的地方逐步推開。

（三）衰退整頓階段（1998-2002年）

1998年，政府機構改革，農村社會養老保險由民政部移交給勞動和社會保障部。由于多種因素的影響，全國大部分地區農村社會養老保險工作出現了參保人數下降、基金運行難度加大等困難，一些地區農村社會養老保險工作甚至陷入停頓狀態。1999年7月，國務院決定對已有的業務實行清理整頓，停止接受新業務，有條件的地區應逐步向商業保險過渡。

（四）創新發展階段（2002-2006年）

2002年10月14日，勞動和社會保障部向國務院呈送了《關于整頓規范農村養老保險進展情況的報告》，提出了農村社會養老保險工作要堅持在有條件的地區逐步實施，同時研究探索適合農民工、被征地農民、小城鎮農轉非人員特點的養老保險辦法。2002年11月黨的十六大明確提出的“在有條件的地方探索建立農村社會養老保險制度”為標志，農村社會養老保險工作進入了一個新的發展階段，即新型農村社會養老保險制度的創新發展時期。

（五）全面試點階段（2006年至今）

2006年年初，在《中共中央、國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》（中發[2006]1號）、《國務院關于解決農民工問題的若干意見》（國發[2006]5號）、《國務院辦公廳轉發勞動保障部關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》（國辦發[2006]29號）和國家“十一五”規劃綱要中，都提出了推進社會主義新農村建設的戰略思想，其中“建立與農村經濟發展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養老保險制度”作為社會主義新農村建設的重要內容，擺在一個突出重要位置?！靶滦娃r村社會基本養老保險”概念得到了統一的認可，開始了政府高度關注的全面實施階段。

“十二五”開始以來，我國農村社會保障已經取得了重大進展，2014年全國農村的最低生活保障制度全面落實。我國的新農合農村醫療保險全面展開，2014年已經擴展到全國所有省份，并且覆蓋面達到90%以上。在此基礎上，農村養老保險方面出現了重大突破。根據黨的十六屆六中全會提出的在2020年以前基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的戰略目標，按照中共中央國務院關于探索建立與農村經濟發展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養老保險制度的要求，勞動保障部通過鼓勵各地試點，開展中外合作項目等多種形式，積極穩妥地推進新型農村社會養老保險制度創新。李克強總理在2014年的國務院常務會議上決定合并新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。北京、山東、安徽、山西、江蘇、浙江、廣東等省市的地方政府加大公共財政，對農村社會養老保障制度建設的投入，探索建立農民個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資機制。試點在調動農民參保積極性，擴大覆蓋面、提高保障水平、規范管理等各個方面取得了新的進展。

總的來說，在“十二五”的最后一年的農村養老保險試點工作已經成為中央和地方政府工作的重點，今年實施范圍和參保率將繼續不斷上升。

二、我國農村基本養老保險籌資原則和實際實施情況

我國的農村社會養老保險籌資設計主要遵循兩大原則：一是不再采用由國家和集體（或企業）包攬的方式，使國家和集體（或企業）不再背上沉重的包袱，通過不斷強化人們的自我保障意識，逐步建立以個人資金為主、集體補助為輔的社會保障體制；二是不能走西方福利國家的路，強調保險的標準與農村經濟發展水平相適應，以保障老年人的基本生活需求為原則。

1992年，民政部農村養老辦公室制定了《基本方案》，確定了以縣為單位開展社會養老保險，方案的規定充分體現了上述兩大原則。《基本方案》規定：農村社會養老保險在資金籌集上要堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。集體補助主要從鄉鎮企業利潤和集體積累中支付，國家予以政策扶持，主要是通過對企業支付集體補助予以稅前列支體現。同時，《基本方案》還規定：農村社會養老保險基金的月繳費標準設2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元10個檔次，各地區可以根據各自不同的經濟發展水平選擇不同的投保檔次。

目前，國內很多地區已經開始了農保創新改革的探索，由于各地經濟基礎的不同，養老保險統籌層次比較低，一般以縣或者市為單位進行統籌。各個統籌單位根據本地社會經濟文化等基礎，進行了各具特色農村養老保險試點。由于《基本方案》中的籌資準則已經無法適應我國社會發展的需求，各地在試點過程中，均根據經濟基礎進行了一定的調整和創新。

三、我國農村基本養老保險籌資中存在的主要問題及分析

目前，我國養老保險所遵循的最基本的原則仍然是1992年民政部頒布的《基本方案》，雖然有各地的試點中已經開始明確政府的責任，但是地方政府的政策的穩定性比不上中央政府，總體籌資政策原則忽略了政府的責任，導致了現實中的農村養老保險中存在一系列問題。

其一，籌資責任不明確，集體和政府責任空缺?！痘痉桨浮份^多地強調了農民的自我保障，規定個人繳費為主，主要依靠個人帳戶積累來為養老提供保證，卻忽略和淡化了政府和集體的責任，沒有對集體補助和國家政策扶持的最低標準做出明確的規定。

其二，籌資比例不合理，集體和政府負擔過低。一方面，政府扶持通過對鄉鎮企業支付集體補助予以稅前列支體現，這首先就將鄉鎮企業發展緩慢的村集體和沒有鄉鎮企業的村集體排除在政府扶持之外，使得“國家予以政策扶持”成為一句空話；另一方面，由于大多數村集體積累實際是“空殼子”，集體無力或不愿對農村社會養老保險給予補助，絕大多數普通農民得不到任何補貼，由此，“集體補助為輔”也成了一句空話，農民參加養老保險實際上成了純個人儲蓄積累保險，而集體和政府的繳費缺位，沒有起到社會收入再分配的作用。

其三，籌資標準過低，無法達到養老目的。由于缺乏政府和集體的補助，根據民政部規定的養老金的計算辦法，農村社會養老保險基金采取自我平衡方式。雖然較低的繳費門檻有利于農保工作的普及與擴面，但也導致了未來養老保障的能力低下，無法達到農村養老保險的養老目的，使得我國的農村養老保險制度流于形式。

籌資總體原則和具體實踐的存在的問題導致的結果是：

其一，農村養老保險具有不穩定性，不僅挫傷農民的積極性，也影響了政府的信譽。

我國養老保險一直處于試點階段，通過政府信譽在支持。但是我國由于我國籌資責任不明確，制度穩定性很差。特別是1998年開始的對原有的農村養老保險清理整頓使得農民對養老保險認可性大大下降，并且還影響了政府的信譽。

其二，農民的投保積極性不高，農村養老保險難以推廣。我國目前的農村養老保險的覆蓋面仍然不廣，并且處于試點階段。有關資料顯示，從農村年輕人對自己將來養老問題的打算來看，94%的農村青年人希望將來在家中養老，72.2%的青年人希望將來依靠子女養老。

其三，養老保險的社會保障信譽難以實現，只是個人儲蓄的替代。農村養老保險的目的是保障老年人基本生活，是對收入的一種再分配。分析我國現行的原則和具體試點可以發現，我國的養老保險完全只是一種強制性的個人儲蓄，沒有起到收入再分配的功能，也不一定的能保障老年人的基本生活。所以并沒有發揮養老保險的社會保障功能。

四、對我國農村基本養老保險籌資問題的幾點建議

經過二十多年的農村養老保險試點和推廣，我國到2006年以來已經進入了政府高度重視的全面試點及實施階段。

在籌資上，我國目前仍然堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。在實施過程中，各地根據經濟基礎進行了一定的調整和創新。創新籌資模式按照政府籌資責任規定明確性劃分，但是，目前我國的農村養老保險模式在中央政府在總體原則上的規定導致了籌資責任不明確、籌資責任不合理、籌資標準過低的問題，在具體試點過程中，存在籌資責任不科學和籌資責任不穩定的問題。

我國養老保險在實施過程中，制度和實踐兩方面均存在不足，而籌資問題是其中一個急需解決的核心問題，應該盡快制定具體有效的制度，明確政府、集體和個人在養老保險中的籌資責任，并且配以適當組織機構保障規定的實施，只有明確責任才能保證養老保險繼續順利在全國范圍內推廣。

從理論分析上來看，社會保險的公共產品性質要求公共部門來提供；社會基本養老保險目的要求養老保險應該是社會各個主體共同承擔的責任；根據制度供給“誰受益、誰負責”的原則要求各主體共同承擔；從激勵機制的角度，應增加政府的投入?？偟膩碚f，就是要由政府、集體和個人共同承擔養老保險的籌資責任。

從具體經驗分析來看，我國應該采取的比較適合我國國民經濟發展現階段國情，并且能夠實現我國農村社會基本養老保險的目的的社會保險制度。結論是我國的農村基本養老保險籌資應該由三者共同承擔責任，模式可以是領取額由“個人賬戶+基礎養老金”相結合?；A養老金的主要目的是起到收入再分配的功能，實現社會保險的共濟性原則。而個人賬戶體現了個人的責任，也是為了避免政府承擔過于沉重的財政負擔。同時還根據經驗指出了具體承擔的比例。

現階段我國的具體實踐中，尚難實現全國統一的全國統籌農村基本養老保險制度。所以本文難以得出一個具體的統一模式，只能提出框架模式的幾點建議。

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[3]王睿.新型農村養老保險制度運行中的問題及其對策研究[D].河北大學碩士學位論文，2012.

[4]張子偉.新型農村社會養老保險法律制度研究[D].吉林大學碩士學位論文，2013.

[5]王冬青.新型農村社會養老保險制度實施過程中的問題研究[D].東北財經大學碩士學位論文，2013.

李海燕，大棒集團有限公司。

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