淺談自然資源資產離任審計

福州大學經濟與管理學院 許 萍 何 暢

一、自然資源資產離任審計目標

（一）明確領導干部對自然資源資產的責任 該審計目標在于通過將自然資源發展情況作為離任時對領導干部績效考核的一個重要標準，明確領導干部對自然資源保護的責任，這樣既能反映出領導干部在任期間的管理水平和經營業績，同時也能暴露出其決策失誤、經濟責任以及破壞自然資源和生態平衡等問題，同時建立生態環境損害責任終身追究制，從一定程度上遏制這種破壞自然資源的行為，提高領導干部保護自然資源和生態環境的自覺性和積極性，將這一工作納入社會經濟發展的議程中，督促領導干部重視發展中可能出現的環境問題。

（二）建立系統的自然資源資產保護制度體系 形成并完善自然資源資產規劃制度、核算制度、賠償制度和監督制度等，督促領導干部重視自然資源的可持續發展以及對環境的保護，最后形成以資源養資源、發展資源業的良性循環，嚴懲破壞自然環境的行為，為社會提供更多的經濟效益和良好的生態環境，做到社會經濟與自然資源共同發展。

二、自然資源資產離任審計內容

（一）審計開發或建設中投入的資金及產生的經濟收益 就森林資源而言，應當明確領導干部在任期間歸屬的林權，并針對所屬區域審計森林資源的情況加以開發和利用，包括建設木質采伐、林內動植物的利用、森林旅游等方面的項目，考核這些對森林資源使用的行為是否向林業部門報備登記，并對森林資源利用所產生的經濟效益與合理性進行審計，以及在開發利用過程中是否最大限度的降低資源成本。礦產資源包括了煤、石油、礦石等，是一種不可再生的自然資源，在離任審計中首先判斷礦權的歸屬，取締私自開采礦石的工坊，將管理區域內的開采企業報備登記，防止礦產資源的流失，審計是否通過有計劃的降低成本，提高該項資源開發利用的綜合經濟效益，同時審計對不同開發方案資金的分配、投入與收益，揭示資金運行中可能存在的問題。對海洋資源利用的運輸貿易方面，審計內容應包括港口建設和船只購買，核實現投入使用的港口是否能夠帶來經濟效益，是否拆除或重新改造使用率較低的港口，資金的投入和分配是否有效等問題。在土地資源方面，應當核實領導干部所管轄區域的土地所有權、使用權是否明確，是否存在違法用地的現象，對于土地的各項投資是否落實并能夠帶來收益，領導干部在招商引資、征用農民土地時是否少給或拖欠農民的補償款，對于所征土地是否實時跟蹤，確保引入項目能夠切實完成，建設用地能夠得到充分的利用。

（二）審計自然資源管理與保護狀況 對于已開發利用的森林資源，審計是否有進行合理規劃，投入的資金是否能夠實現預定的保護目的，修復遭到破壞的林木資源，針對不同項目的資金是否都落到實處，是否嚴格限定開采的范圍，保護自然林，種植人工林，做到以林養林。對于礦產資源應當審計是否有對礦產資源在未來幾年內合理利用的規劃，針對不同的礦產種類設定不同的開發方案，保護稀缺資源，限制開采數量，此外，還應當現場調研礦山環境，投入的資金是否能夠足以處理和修復在開發的過程中產生的污染物，做到“誰開發誰保護，誰閉坑誰復墾，誰破壞誰治理”的原則，提高礦產資源的回收率。對于水資源，應當審計是否有投入資金專門用于排入河流的生活廢水等污水的凈化設備，以及所在海域的石油污染的處理設備，這些設備是否發揮其應有的作用，招標立項，聘請第三方機構修復被污染的資源。土地資源是國家生存和發展之本，是實現國家和地區可持續發展的重要條件，審計是否存在土地閑置的情況，是否合理規劃閑置土地資源，成立專項基金投入建設，充分利用土地。

（三）審計自然資源資產剩余價值 自然資源資產離任審計內容應該包括領導干部離任時，自然資源資產的剩余價值，各類資源還有多少可用于開發利用，在領導干部任期內消耗或修復后，余下自然資源資產還具有多少已知或潛在的價值，即資產予以量化后的具體數值，這些以數字形式呈現的審計內容可以運用于自然資源資產負債表的編制，以及幫助下一任領導干部了解地區的具體情況。對于森林資源，這一部分的審計內容應當包括在領導干部離任時，該地區林地覆蓋率、森林所占的面積、天然林和人工林所占的比重大小、森林中可能存在的動植物等所具有的顯在價值，以及森林凈化空氣、防風固沙等保護環境而具有的巨大的潛在價值；而礦產資源的審計內容要有領導干部離任時，所在地區具有具備礦產的種類、領導干部離任時已開采并存儲礦產的數量、尚未開采的礦產總量、以及經專家勘測后可能作為新礦山進行開發的礦產資源；對海洋資源和水資源而言，審計內容應當包括領導干部離任時，該地區海洋資源的海域面積、水資源的流量、可供人類使用的淡水的總量、魚類資源的數量、以及港口船舶建設等價值；而土地資源的審計包括領導干部離任時，暫時閑置的土地資源的面積、已投入使用的土地面積、已有耕地面積、退耕面積、以及受到污染難以繼續耕作的土地面積等內容。

（四）審計是否存在違反相關法律法規或修復自然資源的行為 就森林資源而言，應當掌握地區森林資源的覆蓋率，審計領導干部在任期間是否出現亂砍濫伐的現象，導致森林面積大范圍減少，或亂占林地，森林資源雖然具有可再生性，但是生長周期較長，肆意開采和破壞會導致森林資源的急劇減少和水土流失的現象，如果審計出現這樣的結果，應當向離任的領導干部追究相關的法律責任。而對于礦產資源的一項重要審計內容是領導干部的管轄區域內是否出現非法采礦或是過度采礦的現象，導致礦產資源流失，水、大氣等生態環境嚴重破壞，甚至地表沉陷，威脅人民群眾的生命財產安全，若有此類現象的出現，領導干部難辭其咎。在漁業方面，審計內容應該包括領導干部在任期間是否明確規定捕魚期和休漁期，防止過度捕撈而導致魚資源迅速減少，甚至滅絕，是否投入資金用于提高魚類養殖效率項目，促進漁業的可持續發展。對于水資源，包括河流資源、海洋資源的審計內容應當包含是否存在嚴重污染現象，是否嚴格控制企業污染物排放總量，對于領導干部在任期間為提高經濟發展引入的企業是否處理好排污問題。土地資源應審計是否肆意征用耕地或農田，威脅國家糧食安全，提出土地整理復墾規劃，保證基本的農耕需求，但對于過度開荒進而導致水土流失的地區，是否做到退耕還林還草，維持生態平衡。

三、自然資源資產離任審計報告及應用

（一）審計報告內容 包括：（1）理清領導干部與對應自然資源資產的基本情況。離任領導干部所在單位的基本情況、領導干部的主要職責、職責范圍內所需管理的自然資源資產等內容，特別是應當明確離任領導干部在任期間所管理的自然資源資產有哪些、范圍有多大等問題，這樣才能確定離任審計的對象。（2）本次離任審計的具體情況。一方面，實地考察領導干部責任范圍內的自然資源，在審計報告中體現領導干部上任時自然資源資產的具體情況，是否有遭到污染破壞，是否存在環境問題等，同時，應當綜合現場調研情況以及各方意見，提供關于領導干部離任時這些自然資源的情況，并就前后兩個時間點的狀況作出比較，提供離任干部對自然資源環境影響的審計結論。另一方面，根據相關的書面資料，審計自然資源資產負債表，運用科學方法，客觀的總結籌集、投入用于開發利用或保護修復自然資源資產的資金存在的問題，說明審計過程中發現的效益不佳或可以考慮取締的項目，專門列出審計證據不足、評價標準不明的問題，以及其他需要列示的事項。（3）各類數據情況提出審計結論。該部分內容應當根據各種審計、調查結論，綜合評價離任的領導干部對自然資源資產的貢獻或危害，并對領導干部工作中行為的合法性作出判斷，并客觀公正的評價領導干部在任期間是否做到促進自然資源的可持續性發展，并通過自然資源資產的開發利用來提高地區或單位的經濟發展。（4）審計結論提出解決措施。審計報告的最后應當針對審計中發現的問題提出對離任領導干部的處理意見，以促進該單位改善經營管理，加強對自然資源資產的重視，提高經濟效益，例如對離任干部實行生態環境損害責任終身追究制，若有出現污染或破壞環境的現象，應當要接受法律的制裁。

（二）審計報告應用 對于審計的結果報告應當充分加以利用，可以從以下角度出發：（1）審計報告可以根據審計結果對領導干部進行獎懲。對肆意破壞自然資源資產的領導干部加以處罰，同時肯定促進自然資源可持續發展的領導干部的工作成果，增強現任干部對自然資源資產的重視程度。（2）審計報告可以作為下一年繼續編制自然資源資產負債表的基礎。由于自然資源資產數字化計入表內是一個重要的問題，沒有先例可循，且各地區的自然資源資產各不相同，所處的氣候、環境、地貌等有所差別，要對自然資源資產形成統一適用的標準也是較為困難，因此，可以充分利用審計結果，不斷的累積經驗并總結，進而逐步完善離任審計的制度和方法。（3）審計報告可以根據審計結果更全面了解自然資源狀況。下一任領導干部可以根據這一審計結果報告中提出的問題了解到所在地區當前自然環境存在的問題，并據此作出整改，修復自然資源資產和生態平衡，減少了解和熟悉情況的前期準備工作時間，提高工作效率。此外，還可以通過公示審計報告的方法讓公眾了解到領導干部在任期間的工作情況，從而達到警示和督促領導干部提高工作效益的目的。

［1］張曉鳴、李小菊：《對離任審計幾個問題的思考》，《審計研究》1998年第2期。

［2］高翔、侯玲：《環境績效審計方法淺談》，《中國內部審計》2011年第7期。

［3］賀振中、曉明、欒積國：《淺談經濟責任審計報告的內容》，《中州審計》2001年第20期。

［4］王清梅:《淺議我國自然資源的資產化管理》，《改革與開放》2009年第9期。