政策性農業保險績效審計探討

武漢大學經濟與管理學院 王永海 陳 亮

一、政策性農業保險績效審計評價指標體系構建

（一）總體層面審計評價指標（權重35分） 總體層面測重于評價政策目標實現程度及總體社會效益。（1）經濟性指標（4分）。一是保費收入總額（2分），包括各級財政補貼和農戶自繳部分；二是賠款支付總額（2分），支付給農戶的賠款總額。（2）效率性指標（10分）。一是政策目標完成情況（6分）；二是開辦縣、鎮、村數量（2分），反映農業保險業務覆蓋深度；三是新業務（新區域、新險種）增長情況（2分），反映農業保險內涵性和外延性。（3）效果性指標（9分）。一是提供風險保障金額（3分）；二是受益面（3分），包括農險覆蓋面、覆蓋農戶數、農戶受支付賠款人數等；三是農業保險補償率（3分）。（4）可持續發展能力指標（10分）。一是農業保險滲透率和農業保險人口滲透率（2分）；二是政府組織管控程度（1分）；三是資源整合及政策力度（2分）；四是農業生產風險等級（包括大災風險分散和管理制度）（2分）；五是市場競爭程度（2分）；六是保險公司能動性發揮度（1分）。（5）合規性指標（2分）。主要是否存在與政策目標不一致等情況。

（二）政府部門層面審計評價指標（權重25分） 政府部門層面重點評價地方政府部門參與程度和貫徹落實情況。（1）經濟性指標（6分）。一是立項科學性（2分），評價農業、林業等部門立項依據是否符合中央農業保險補貼政策，是否結合當地經濟社會發展的實際，符合廣大農戶實際需要；二是補貼目標（2分），是否考慮當地財政實力，兼顧當地不同生產條件和參保農戶經濟條件；三是決策程序（2分），是否由財政部門和農業部門協作編制本級政府年度農業保險保費補貼實施方案，是否遵循財政部關于農業保險保費補貼項目的申報條件。（2）效率性指標（5分）。主要指資金預算管理情況。包括是否專項管理、分賬核算（1分）；撥款是否及時（1分）；是否實行國庫集中支付（1分）；大災準備金和工作經費提取情況及使用是否符合規定（2分）。（3）效果性指標（6分）。主要指政府扶持比率，包括配套資金到位率（2分）、財政保費補貼占比（1分）、經營費用補貼（1分）、超賠補貼（1分）及其他扶持金額（1分）。（4）可持續性發展性指標（6分）。主要指財政、民政、農業、畜牧、稅務等部門以及鄉鎮、村組織貫徹執行政策總體情況。包括采取主要措施（2分）、出臺相關制度（2分）、農業保險運行機制健全和運行情況（2分）。（5）合規性指標（2分）。政府部門是否存在違紀違規和管理不規范問題。

（三）保險公司層面審計評價指標（權重25分） 保險公司層面主要評價承保和理賠服務質量。（1）經濟性指標（2分）。立項科學性（1分），向農業主管部門申報的資料是否真實；保本微利（1分），費率制定是否遵循收支平衡,保本微利原則。（2）效率性指標（10分）。一是承保質量指標（5分）。承保流程完整率（1分）、驗險驗標率（1分）、承保公示率（1分）、承保回訪率（1分）、保險憑證到戶率（1分）。二是理賠質量指標（5分）。出險報案周期（0.5分）、報案結案周期（1分）、直接理賠到戶率（1分）、理賠公示率（1分）、理賠公示標準率（0.5分）、理賠回訪率（1分）。（3）效果性指標（2分）。承保和理賠資金管理情況（1分）、專屬費用、工作經費和直接理賠費情況（1分）。（4）可持續發展服務指標（6分）。農業保險基層服務網點建設（1分），反映農村保險發展定位，體現服務能力和水平；防災防損能力（1分），幫助農民提高抗御風險能力的專業預防措施；覆蓋地區數（1分），指資助建立的防病防疫及人工影響體系的地區數量；作業次數（1分），指資助的防疫防病工作次數；產品服務創新（1分），包括針對性地開發保障適度、保費低廉、保單通俗的農業保險產品；其他指標（1分），如專家團隊建設情況、對農戶宣傳情況、農險從業人員資格認證、崗位考核和職稱定級。（5）合規性指標（5分）。是否存在保監會提出的五個“嚴禁”行為，以及其他違規問題等。

（四）農戶層面審計評價指標（權重15分） 農戶層面重點是評價農戶滿意程度。（1）效果性指標（4分）。戶均受益畝數（1分），反映惠農政策具體覆蓋面；受益農戶戶次（1分），直接受益農戶受益次數的總和；農戶收入水平影響（2分），實施政策性農業保險前后，農戶人均收入水平和及其分項收入變化。（2）可持續發展能力指標（10分）。農戶對政策滿意程度（6分），指服務總體滿意程度和各環節（宣傳推廣、簽單承保、查勘定損、理賠服務）滿意度；農戶對補貼政策認知狀況（2分），指對具體條款、保費補貼比例、保費補貼險種、保險責任范圍及各險種保險金額了解狀況；農戶投保積極性（2分），農戶參保意識和農戶自繳保費應收率。（3）合規性指標（1分）。農戶是否存在道德風險和逆選擇等問題。

二、政策性農業保險績效審計要點

（一）堅持問題導向基礎上的績效審計 保險公司財務和業務數據不真實問題一直是保險行業的頑疾，部分地區虛假承包和虛假理賠嚴重，案件多發。2010年，國家審計署對人保集團和國壽集團資產負債審計后，查處四起案件涉及農業保險，包括人保財險湖南分公司下屬兩家機構及另一家保險機構，與當地政府部門聯手，騙取農業保險財政補貼資金3700多萬元，編造假賠案套取理賠款3600多萬元；人保財險山東分公司下屬四家機構與當地政府部門聯手，套取農業保險財政補貼資金3600多萬元；編造假賠案件251起，騙取理賠資金1500多萬元；人保財險廣州分公司下屬一家機構偽造中央儲備糧管理總公司印章、編造批退資料以及刪減保險責任條款等，虛構退保，套取保費資金2900多萬元。2013年，湖北省審計廳農業保險財政補貼資金專項審計后，發現虛假投保，套取財政補貼資金、賬外賬、保險機構人員伙同當地政府部門貪污挪用農業保險資金等問題，移送案件線索多起。湖南審計廳對生豬生產專項資金時，也發現個別保險公司虛假投保和虛假理賠，套取財政補貼資金的問題，移送幾起案件線索。2013年，吉林省檢察機關對農業保險開展專項行動，半年時間查出貪污賄賂案件80余件，涉案300余人。任何一項審計，首要的是必須把存在的重大問題查出來，才能分析研究，推動整改。否則只能是搞形式，走過場”。據此，國家審計機關開展政策性農業保險績效審計時，要避免過分偏向績效，而忽視真實性和合法性審計。

（二）對農業保險風險管理能力進行績效評價 政府介入農業保險的基本原因，是商業性保險機構無法直接承擔農業風險。政策性農業保險實際上是一種有效分散農業風險及損失的機制。農業保險的風險管理，是以保險公司作為主要管理主體，通過對農業風險認識、衡量和分析，優化組合最佳風險管理技術，以最小成本獲取最大安全保障的一系列管理活動，其目標是減少風險發生可能性、降低農戶損失程度，以及促進農業保險業務開展的同時，又不過分加重財政的負擔。對農業保險風險管理進行績效評價，就是對風險管理措施和處理手段的科學性、收益性和適用性進行分析、檢查和評估。風險管理能力強弱，是影響政策性農業保險健康、可持續發展的重要因素。評價農業保險風險管理能力，涉及承保、理賠、再保、大災風險防范和投資等方面。如承保前，保險公司是否收集包括承保作物生理特性、歷史災害氣候、收獲產量和歷年損失，承保牲畜養殖方式及技術、疫情發生規律、歷史死亡率等基礎性數據,切實掌握風險規律性。承保時，是否遵循數量大數法則和時間大數法則，結合當地民風民俗、農民理賠期望等因素，科學制定承保方案和設計保險條款。是否把好道德風險管控關，預防和減少農戶道德風險和逆向選擇問題。防災防損方面，是否制定方案，積極配合政府加強宣傳和服務，提高防災防損效率，是否帶動農戶投入防災防損工作并取得實效。理賠定損時，是否聘請政府部門農技（防疫）人員或農業專家，協助查勘理賠定損，為理賠定損提供權威的定損數據和定損意見。是否建立大災風險應急預案、做好再保安排、及時足額提取大災準備金（保費準備金和利潤準備金）。運用大災準備金進行投資時，是否遵循安全性和穩健性原則，等。

（三）擴大績效審計對象，避免國家審計“缺位” 目前，保監部門共批準25家市場主體具有經營農業保險資格。25家市場主體中，有小部分國有資本占比較小，有的屬于非國有企業，如平安財險公司。隨著農業保險市場競爭放開，符合條件的非國有控股性質的保險公司可能逐步增加。政策性農業保險績效審計，不僅僅是簡單延伸財政補貼資金使用的問題，更需要涉及保險公司經營管理和內部控制等方面的分析評價，這就出現國家審計缺乏法律支持依據的問題。近幾年，各級審計機關審計實踐看，均潛意識地選擇人保財險公司和中華聯合財險公司，涉及其他市場主體不多。審計人員主要基于兩方面考慮：一是這兩家公司在當地農業保險市場份額較大，有代表性；二是這兩家公司屬于國有全資，有審計法律依據。對非國有性質的保險公司無法開展審計，容易出現國家審計“缺位”或國家審計盲區，更不能確保農業保險績效審計評價的完整性和全面性。國家審計對象需要重新界定和擴延。國家審計要發揮在國家治理中作用，需要轉變視角，從社會公共利益和政府職責的角度思考，做到哪里有“公共利益或公共產品，政府責任就到哪里，國家審計就要跟進到哪里”。其他非國有性質或國有資本占比較小的保險公司只要參與政策性農業保險，開展績效審計時，就有必要對其進行審計，才能確保審計評價結論的完整、客觀和公正。

（四）評價保監部門的主管與監管效能 國家審計機關開展農業保險績效審計時，評價保監會履行主管和監管職責，實際上是國家績效審計的一種新思路。如澳大利亞審計署每年會重點選擇幾個部門及其監管企業，如選擇財政部及所屬房屋貸款保險公司，對政府部門履行職責情況進行再監督和評價。2001年3月，澳大利亞第二大非壽險保險公司HIH保險集團（HIH Insurance Limited）倒閉，留下近53億（澳元）債務。該事件發生后，澳大利亞議會和社會公眾對本國保險業規章和監管的質量、效果產生了置疑:澳洲保險監管當局APRA是否盡到應盡的監管責任？此后，澳大利亞審計署對政府部門開展績效審計時，重點審計評價政府部門制定的有關規章制度是否符合實際。2012年審計署金融司組織召開的深化金融審計研討會上，與會代表也提出要加強對加大對金融監管部門的績效審計，努力強占金融監督的制高點。我國審計機關開展政策性農業保險績效審計時，可以借鑒澳大利亞做法，對保監部門主管和監管效能進行評價。

國家審計可以嘗試評價保監部門主管和監管職責履行情況，并通過績效審計目標的實現，來促進保監部門完善管理，推進政府民主法治化進程。具體采取兩種方式：一是直接對保監會績效審計，評價保監會農業保險相關的規章制度制定、監管措施落實等情況；二是評價各地區政策性農業保險實施情況和效果，以保險市場效率情況來佐證、評價保監會履職情況。當前，對保監會績效審計評價，更主要是評價其是否“有效監管”，包括農業保險市場秩序維護、農戶利益保護，農業風險防范等方面。實踐中，有的地方保監部門沒有較好地把握和處理主管和監管之間關系，有時造成監管低效和監管不到位，有時也出現過度監管現象。對保監會績效審計，要評價其政府行為與不行為，包括評價哪些方面應該作為而無所作為，表明其沒有履行應有職責；哪些方面不應該作為卻有所作為，表明其超越職責權限。

［1］趙圣偉、趙文發：《深化金融審計研討會綜述》，《審計研究》2013年第1期。

［2］靳思昌、張立民：《論國家治理與國家審計邊界的界定》，《審計研究》2013年第1期。

［3］杜林：《論農業保險統計制度的改革與發展》，《保險研究》2008年第3期。

［4］趙元鳳、馮平：《內蒙古自治區2012年農業保險保費補貼績效評價》，中國農業科學技術出版社2013年版。