職業教育補助金制度的法學思考與啟示

摘 要：政府發放職業教育補助金容易引發套取補助金等市場主體的道德風險，如何在政府與市場主體之間重新分配責任，以糾正因政府補助所致的政府干預與市場調節之間的失衡，是職業教育治理的現代化需要，應該由法律加以規范。變政府補貼學校為補貼企業，由企業最終承擔起政府補貼成本有助于恢復政府與市場之間的平衡。企業享受職業教育補貼對市場主體權利義務的重新調整與責任的重新分配，突破了傳統的法律責任理論，具有明顯的社會性和身份性；而企業稅費調整、對學員的工資發放標準等是企業享受政府補貼的實際需求。此外，它對于完善我國職業教育法制建設也具有重要的啟示意義。

關鍵詞：職業教育補助金；政府干預；市場調節；重新平衡；行政法

中圖分類號：G719.2 文獻標識碼：A 文章編號：1674-7712 （2014） 20-0000-02

一、職業教育補助金制度的提出及風險

（一）職業教育補助金制度的提出

我國的經濟總量已經位居世界第二，但是中國制造業仍處于全球產業鏈的中低端，自主創新能力不強，為了重塑優勢、再創輝煌、實現從“中國制造”到“中國創造”、實現產業的良性發展，提高勞動力技能，職業教育的重要性受到廣泛關注。由于我國大量的新進勞動力的職業技能都集中在中低層次，以國家統計局的農民工數據為例：根據國家統計局抽樣調查結果，2013年全國農民工總量26894萬人，比上年增長633萬人，增長2.4%，其中接受過技能培訓的農民工占32.7%。我國經濟發展的現階段要求不再是源源不斷的農民工，而是接受過技術培訓的專業工人。由于中等職業教育能夠在我國普及度較高的義務教育基礎上開展，受教育總時間較短，能夠被更多中低收入的普通家庭接受，尤其是農村和貧困地區家庭。而中低收入的普通家庭是目前我國“中國制造”勞動力的主要來源，這就使得在現階段經濟發展狀況下中等職業教育的發展需求更加緊迫。但是，由于我國長期以來由于區域發展不平衡、城鄉發展不平衡所造成的教育資源分配的不平衡長期存在，為了確保中等職業學校城鄉家庭經濟困難學生和涉農專業學生能夠順利接受中等職業教育，提高中等職業教育的入學率和普及率，按照《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》的精神，有國家財政部、國家發展改革委員會、教育部、人力資源社會保障部聯合出臺了《關于擴大中等職業教育免學費政策范圍，進一步完善國家助學金制度的意見》（財教[2012]376號），意見指出從2010年秋季學期起，將中等職業學校城市家庭經濟困難學生納入免學費政策范圍。作為細化政策，財政部、教育部、人力資源社會保障部聯合印發了《中等職業學校免學費補助資金管理辦法》的通知（財教[2013]84號），各地方又以此為依據制定了各地的實施辦法。根據財政部的統計數據，僅2011年中等職業教育免學費補助資金就達47.4億元，約有400萬名中等職位學校經濟困難學生和涉農專業學生享受到免學費政策，資金用于彌補中等職業學校因程序向家庭經濟困難學生和涉農專業學生免學費而導致的運轉經費缺口。[1]

（二）對職業教育補助金政策的風險

從2010年中職教育補助金政策實施后，各地一度掀起中職教育辦學熱，很多中職教育機構和技術院校拔地而起，投機人士紛紛炮制出各種騙取中職教育補助金的案件。例如：廣西桂林市雁山區人民法院審理的廣西電子中等專業學校原校長陳青山虛報1822名學生信息，偽造助學金申請表，騙取國家助學金373萬余元。甘肅省寧縣職業中等專業學校隱瞞流失學生信息、遲延申報流失學生信息等方式，套取國家助學金193.9萬余元。2013年甘肅省定西市安定區人民法院判處甘肅武威職業技術學院原校長馬某有期徒刑一年，事因2008年馬某與沒有培訓學校辦學資格的武威某職業培訓學校合作辦學，并在沒有審核招生的學生是否屬于國家助學金資助范圍的情況下，騙取85萬余元。甘肅省天水市武山縣職業中等專科學校通過把流失的學生信息和靈活學制學生信息改成全日制學生學籍，并借此套取國家助學金和減免學費補助金60余萬元。

在以上案例中，相關的職業學校管理者通過虛報學生人數、修改學生學籍信息等來騙取補助金、滯留、截留和冒領補助金。把國家這項促進職業教育發展，提高勞動力技能的利國利民的政策，變成了惠及個人的獲利手段，擾亂了正常的教育市場秩序，影響了職業教育的發展進程，也打擊了社會對職業教育發展的信心。

二、職業教育補助金制度的法律建構

（一）職業教育補助金制度法律責任視角的反思

隨著職業教育發展的加速，國家對職業教育的財政支持也在逐步加大。面對2007年實施職業教育補助金制度后，在各地不斷被查出的套取補助金現象，應該引起我們的深思。職業教育補助金制度為法律人提供的現實反思路徑是，政府補助職業教育的成本應當有誰承擔？套取補助金暴露了以往法律制度存在哪些缺陷？如何改革和完善法律制度以更好地防范政策被濫用，維護職業教育的健康發展？

教育補助金的歷史可以追溯到19世紀的英國，1833年英國議會通過了一項提案“教育補助金案”，以資助發展教育，表明國家控制教育已經成為英國發展教育的一項重要內容。作為一種包含強制力的社會治理工具，法律對社會關系的調整和安排必須最終地依靠強力，人民服從法律的習慣在不小的程度上是因為意識到如果他們堅持反對相關法律的規定，就會受到法律的制裁。[2]在職業教育的運行過程中，代表市場需求的企業始終扮演著重要的角色。有人甚至把職業教育稱為“就業教育”，換言之，職業教育就是為經濟發展和企業需求而生的。從職業教育的專業設置、授課內容、辦學模式、就業去向都需要企業的“嵌入式”參與。同樣，在職業教育的辦學經費制度上，也應該看到企業在其中的作用。在當前的政府補貼制度下，凸顯的不是企業和市場在職業教育中的重要地位，而是參照普通教育培養模式，突出了政府在職業教育中的地位。這種定位偏差，導致了目前政府投入多而實際回報少的局面。由于職業教育的補貼由政府全部發放，發放對象為學校，發放標準按照正式注冊學生的人頭數來計算。由于學校招生人數每年都會有合理變動，同時報道學生每年都會有一定量的流失率，一旦實際的學生數定不下來，很多學校就很容易在實際發放中鉆到空子。如果讓市場在學生培養階段就嵌入到教育中來，不僅由市場決定專業的設置，更由市場來確定每個專業人數的實際需求，按照實際在企業實習的人數發放補貼，就會更加合理。也就是說，應該在補貼制度中，應該看到企業在其中的主導作用。

（二）職業教育補助金制度立法的必要性

職業教育補助金制度的依據是《中等職業學校免學費補助資金管理辦法》的通知（財教[2013]84號），其效力是一部規范性法律文件，是政府頒發的諸多政策性文件之一，相對于法律而言，變動性大、穩定性不強、法律后果規定模糊，懲罰力度較小。作為政策性文件，管理辦法在實際操作中面臨很多問題，例如：規定不細致、效力級別低、法律后果規定模糊等。在職業教育加快發展的今天，一定要著力加強對補助金制度的法律規范。

（三）由職業教育的直接受益者承擔補助金是公平正義的要求

從形式上看，職業教育補助金制度是通過規范性法律文件專門規范的，其直接目的是為市場提供有一定技術水平的勞動力，作為市場的主體，企業尤其是大型企業將是職業教育的直接受益主體，他們將從中獲得利潤，所以也應當在開展職業教育時承擔一定的成本。如果在職業教育的發展中，不考慮企業的實際責任，就會使企業受益自享，而風險卻由政府承擔，這不僅造成了之前職業教育補助金被套取而缺乏有效的主體監督，同時也不利于防范今后職業教育畢業生的求職風險。對職業教育的政府補貼應該按照在企業實習的實際職校學生數發放到企業，同時補助金的一部分應該由企業來承擔。這一方面是由于不同企業對勞動力技能的需求是不同的，企業和市場緊密結合，有源源不斷的利益來驅動，能夠不斷的調整對實際技能的需求，也能夠根據市場的需求調整不同職業所需的實際人數。政府把補貼直接補給企業，一方面為校企合作奠定了良好的基礎，另一方面也為職業教育切合實際的發展提供了有力的保障。第二，政府對企業的補貼和目前對學校的補貼是不一樣的。對學校的補貼是貨幣補貼，對企業的補貼可以通過減免部分稅收的形式展開。第三，在職業教育補貼中，應該改變由政府按照職業學校培養的實際經費需求給予全額補貼，而應該由政府和企業雙向補貼，由實際獲益的企業分擔政府補貼的費用。

三、職業教育補助金制度對完善我國職業教育法制的若干啟示

（一）政府市場在職業教育體系現代化中的作用

職業教育政策的環境，正面臨著巨大的轉折。在職業教育現代化體系中政府所發揮的作用，也正在被重新探討。職業教育是一種特殊的教育，和普通教育不同，是和就業緊密聯系的教育形式，主要解決勞動力的就業權、生存權和發展權的實現。政府在職業教育政策中一直扮演著十分重要的主導作用，從招生政策、培養模式到就業政策，當然也包括經費政策中的補助金發放政策。但是，職業教育在發展的過程中，更需要的是市場的調節和參與，因為職業教育是為市場的正常運轉和未來發展提供適格勞動力的教育，政府的過多介入會影響到職業教育與市場的對接，也會帶來很多不必要的浪費。所以，從職業教育補助金政策的制定和實施來看，政府的大面積全額補助，既沒有從根本上解決職業教育畢業生與市場的接軌被市場認同，也沒有從根本上解決貧困學生的根本生存問題。所以，在職業教育政策制定中，要更多的考慮市場的自動調節作用，在職業教育起步階段可以通過把補助金發放到企業的方式，由企業和政府隨著職業教育的發展逐步調整對補助金的承擔比例。

（二）職業教育經費制度中監督機制的完善

職業教育補助金屢屢被套用，從側面反映了職業教育經費管理制度中監督機制的缺失。任何一項制度的運轉都離不開完善的監督機制保障。在現有的職業教育補助金制度中，多為政策性規定，而在規定中并沒有制定相對完善的監督機制，主要缺乏中立的第三方機構的監督。從國外成功經驗來看，對經費制度的監督，依靠政府撥款的機構監督，往往會出現包庇、不認真細致等硬傷，而考普通公民來監督，從理論上講是講得通的，但是在實踐中，由于普通公民掌握的信息、資料有限，很多信息是不可能被公眾知曉的，所以很難起到積極有效的監督作用。而發達國家的經驗表明，只有通過中立的評估機構進行監督，才能有效排除政府機構監督和公眾監督中遇到的硬傷，從而對經費制度給予最有效、及時的監督。

參考文獻：

[1]中央財政下撥2011年中等職業教育免學費補助金47.4億[EB/OL].新華網：http：//news.xinhuanet.com/edu/2011-11/05/c_122240061.htm，2011，11，05.

[2]羅斯科.龐德.沈宗，譯.通過法律的社會控制[M].北京：商務印書館，1984.

[作者簡介]鐘慧（1982-），女，講師，憲法與行政法學碩士。