“街頭官僚”行動邏輯與責任控制

摘 要：政治家和高層管理者制定的政策能否實現，最終取決于街頭官僚如何去實施。這是街頭官僚工作的實質，其理論核心為自由裁量權。借助自由裁量權，街頭官僚一方面設法抵制上層的約束，另一方面又對其顧客進行自主制裁。由此就形成了街頭官僚以“敷衍行事”“規則依賴”“粗暴執法”和“一線棄權”為主要特征的街頭官僚的行動邏輯。基于該邏輯，反思了當前的基層官僚官民沖突與困境，分析了其根源的時代、體制、思想三個方面的因素。最后，借助西方街頭官僚責任控制的理論，提出了從外部和內部同步進行雙重的街頭官僚責任控制實現路徑。

關鍵詞：街頭官僚；自由裁量權；行動邏輯

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）23-0007-03

一、街頭官僚理論及其行動邏輯分析

公共行政學家很早就關注官僚在政策制定中的作用以及他們擁有的自由裁量權，并從宏觀和微觀兩個角度對其進行研究。其中，從微觀研究的角度出發，官僚的自由裁量權是在一系列約束下，由公共服務提供者個人做出的一組選擇，這也就是所說的“街頭官僚”（street-level bureaucrat）理論（葉娟麗馬駿，2003）。

“街頭官僚”概念是由美國行政學家李普斯基（Lipsky）于1977年發表的《建立一個街頭官僚理論》的論文中首次提出來的。隨后1980年，李普斯基正式出版《街頭官僚：公共服務中的個人的困惑》一書，從而標志街頭官僚理論的正式建立。

所謂的“街頭官僚”是指處于基層，同時也是最前線的政府工作人員，他們是政府雇員中直接與公民打交道的公務員（Lipsky，1977）。在李普斯基看來，典型的街頭官僚包括：警察、公立學校的教師、社會工作者、公告福利機構的工作人員、收稅員等等。這些工作人員不僅在政府雇員中占有較大的比重，而且由于現代福利國家的建立，他們還控制和管理著許多公共資金，他們的決策將會直接影響許多公民現有的生活福利。簡而言之，街頭官僚直接地決定著對于公民的懲罰（如警察的決定）和獎勵（如福利機構接受福利申請的決定），他們在現代社會中占有非常重要的地位。

自由裁量權是街頭官僚理論的核心，認識和了解該理論就必須從理解其自由裁量權出發。“和大多數組織中的低層職員不同，街頭官僚在決定他們的機構供給的利益和懲罰的性質、數量和質量時擁有相當大的自由裁量權。”也就是說，街頭官僚在制定和執行政策過程中與其他層次官僚之間存在明顯不同，他們必須不斷地做出大大小小的決策，這些決策涉及某些法律或者規則的運用，有時還會涉及對這些法律或者規則的解釋。同時，必須清楚地認識到，街頭官僚的這些決策大多數是針對公民個人的，同時更是經常需要街頭官僚在現場立即做出決策。

其次，必須清楚地認識到，街頭官僚與政府組織的高層管理者之間存在著明顯和突出的目標和利益上的差異。高層領導注意實現組織目標，街頭官僚的興趣則在于按照自己的偏好處理工作流程和實踐工作任務。面對這種沖突，高層管理者一般都會傾向于限制街頭官僚的自由裁量權，而街頭官僚則運用各種各樣的資源來抵制管理者的控制和約束。

再次，街頭官僚的“顧客”大多數是有行動邊界的，同時，公共服務的壟斷性更是決定了其“顧客”是“被動”的，即“非自愿”的。同時，由于公民與街頭官僚之間存在著不對稱的權力關系，因此，無論“顧客”對其服務是否滿意，他們都無法自由地退出與街頭官僚的關系。而街頭官僚又因為擁有合法的權威以及知識和信息上的優勢具有影響公民福利的條件和手段，因此他們更是可以自主地決定對公民的懲罰或制裁。

由此可見，街頭官僚既可利用其自由裁量權來抵制上級主管部門的約束，又可以利用手中的自由裁量權自主制裁和約束“顧客”的行為和對其的懲罰。所以說，政治家和高層管理者制定的政策能否實現，最終取決于街頭官僚如何去實施。從這個意義上理解，街頭官僚工作的過程正是政策制定的過程。這也即是街頭官僚工作的性質及實質。

從街頭官僚工作性質和實質出發，結合目前街頭官僚其自身素質及意識以及在官僚體制下的不足及缺陷，如：官僚體制下的激勵不足、公共資源不足以及街頭官僚自身素質以及對規則的依賴等，構造出了街頭官僚的行動邏輯模型。

由街頭官僚的實質可得其行動邏輯的是指也應為政策執行的行動邏輯。在該行動邏輯模型中，由外部和內部兩大環境影響維度出發，可總結出四種政策執行行為，分別是：安于現狀和敷衍行為；選擇性行為；機械式和野蠻行為；一線棄權行為。

各種行動邏輯分析。

第一，安于現狀和敷衍行為：官僚體制下對員工的激勵主要體現在對其進行職位的晉升和待遇的提高。根據《公務員法》的相關規定，職位（級）的晉升和相應的待遇的提高往往是緊密聯系在一起的。即職位的提升往往帶來的是待遇的提高。但在現階段，面對數量龐大的街頭官僚隊伍而言，職位是稀缺的，有限的。有數據顯示，在我國五百余萬的政務公務員中，92%的職位層次在科技職務以下，縣鄉兩級公務員占全國公務員的58%，縣處級以上只有5.5%，司局級只有0.4%。受到機構規格和職務數量的限制，絕大多數的基層公務員都很難在獲得晉升和提拔的機會，即便有這過程中所需要消耗的時間和機會成本是極高的。因此，在官僚體制中無疑出現了有限的職位設置與無限的職位需求的根本性矛盾。

不同于處于官僚體制金字塔上端的官僚，在一定程度上具有自主安排工作內容，重新設計工作流程，控制工作進度以及通過創造有影響力的政績來謀求自我實現或向上發展的機會；街頭官僚的工作大多是常規性、程序性和重復性的，日復一日的無新意的規則和命令，極少有給其帶來積極和鼓舞的成績和榮譽。

枯燥乏味的機械工作和官僚體制內的激勵不足，晉升難求，從而最終讓絕大多數的街頭官僚選擇了安于現狀，敷衍應付，得過且過，不思進取的政策執行行為。

第二，選擇性行為：社會對公共物品的需求是極為旺盛的，但是可以滿足公眾需要的政策資源都是極為有限的。因此，在面對公共資源不足的壓力下，街頭官僚為了減負，將進行一種理性的選擇。

這種理性的選擇，主要體現在街頭官僚根據其執行的政策目標大多數模糊不清、甚至相互沖突的情況下，考慮不同的需求和利益，根據環境狀況對價值進行排序，優先照顧較為重要的目標，即會在最有益的地方投入他們的時間和資源。這就不可避免地導致了街頭官僚的選擇性行為，即避重就輕，選擇那些能給個人或機構帶來好處或利益的任務，而對那些無從得到的政策就采用消極應對，陽奉陰違的態度。

第三，機械式和野蠻式行為：如今，街頭官僚的工作面臨這來自多方面的壓力和約束，因此各種形式的糾紛和沖突在所難免。但是，對于職位較低，待遇一般的街頭官僚而言，他們幾乎沒有太大的動力和勇氣去沖破這些困境和障礙，而是會想方設法找到可以讓自己“明哲保身”的“避風港”。

官僚體制下的規則，既是約束街頭官僚的“腳鐐”，又是協助街頭官僚抵制外部壓力和責任追討的“保護傘”。因此，街頭官僚的過分和刻板地依賴規則的文牘主義，形式主義以及保守主義就形成了。

原本應該以積極的行動去實現的公共需求和公共利益被機械式的政策執行代替。同時因為有了規則的庇護，街頭官僚更是有可能會采用野蠻粗暴的行為強制執行政策。無論是機械式還是野蠻式的政策執行行為都會極大地傷害公眾的利益。

第四，一線棄權行為：克里斯托弗·胡德把官僚從理性和自我利益出發，刻意躲避進入危險和不確定性因素較高的環境中工作的行為稱作“一線棄權”。這種一線棄權行為同樣也存在于街頭官僚的工作中。對于大多數的街頭官僚而言，他們的工作都是要進入一些案件發生或糾紛沖突的現場，但對于這個工作地點的環境街頭官僚掌握不到很多準確的信息，由此帶來的不確定性必然會給街頭官僚的工作帶來危險。同時，在基層官僚中竭力避免惡劣、緊張和危險的工作，尋求舒適、安全和沒難度的工作的行為早已為常。因此，當發生了一些街頭官僚承擔責任的事故和事情時，大多數街頭官僚往往會采取推諉扯皮的態度和行為逃避。

“一線棄權”行為與選擇性行為具有相同的邏輯起點，即盡量逃避某些容易導致沖突、糾紛的任務，其本質其實是一種瀆職行為或行政不作為的行為。

二、基層官僚官民沖突與困境反思與分析

在官僚體制中，基層官僚的隊伍是十分龐大的，涉及民眾日常所需處理的事物中的方方面面，根據基層官僚的不同工作性質，可以將基層官僚的管理方式概括為：分配型、管制型以及服務型三大類。

在上表列舉的眾多基層官僚中，其中以城管局為主要典型代表的管制型的基層官僚組織中的官民沖突及矛盾顯得極為突出和明顯。如：早在2004年發生在廣州市天河區員村的“7·20”事故就已經讓城管與民眾的沖突事件引發了社會大眾的關注；其次，2010年3月，昆明市五華區發生的城管部門在執法中與違法占道經營者發生糾紛，引發群眾圍觀并發生沖突，導致十多人受傷；同年在西安，數百民眾不滿城管執法結果，掀翻城管車輛引發城市騷動；2011年，更是上演了一場城管與小販的“火拼”之戰；近期發生的西安7名城管持鐵木棍棒打民工的事件更是將基層官僚與民眾的矛盾和沖突激化。

歸納上述案例可得，其沖突產生的原因總是與街頭官僚的“不作為”、“選擇性行為”、“粗暴執法”以及官民間的利益沖突所聯系在一起的。這些行為的產生也正是基于街頭官僚的“敷衍行事”、“選擇性行為”、“粗暴行為”以及“一線棄權”的行動邏輯所產生的最為突出和尖銳的矛盾表現。

運用海德（Fritz Heider）的二維歸因理論，對基層官僚官民沖突以及街頭官僚的行動邏輯進行深入的反思可得，該現象的發生推動的因素可歸結為：時代因素；體制因素；思想因素。

第一，時代因素：隨著社會轉型，我國出現了收入差距過大，貧富懸殊的問題，這些問題帶來的最直接的后果就是在民眾內心中產生“仇富”甚至是“仇官”的態度。處于最為基層和政策執行最前線的街頭官僚即首當其沖，成為官民沖突“火拼最前線”的對象。

第二，體制因素：由于政治體制改革相對滯后，我國在權力制約與監督體制，政府行政管理體制等方面還存在問題。街頭官僚在政策執行的過程中擁有較大的自由裁量權，而這些權利有沒有相配套和對應的監督機制予以監督和控制，從而使部分街頭官僚可肆意運用手中的自由裁量權，以權謀私，甚至違法犯罪，從而激化了官民矛盾。

第三，思想因素：傳統的“官本位”和等級觀念，特權觀念的思想在眾多的官僚的心中根深蒂固，從而在街頭官僚的觀念中難以樹立“為人民服務”的正確的服務觀。同時，由于在街頭官僚隊伍中人員的素質良莠不齊，在具體執行政策的過程中，往往會把民眾看作是“被管制”和“被控制”的角色，從而對忽略了工作過程中的服務態度和行為。

三、街頭官僚的行動責任控制及實現路徑

從街頭官僚的角度出發，其設計的工作環境和工作程序都是針對他們自身工作的便捷度設計的。但是從機構的顧客和廣大公民的角度來看，街頭官僚的這種行為模式以及他們所擁有的自由裁量權則是意味著街頭官僚機構通常是僵硬的，沒有回應的，公民常常感到街頭官僚的政策制定是“非人性”的。因此，要對街頭官僚的行動責任進行有效的控制，其關鍵點就是要對街頭官僚的自由裁量權進行控制。

西方街頭官僚控制理論明確指出了兩條路徑可以解決該問題：其一，從管理者的角度去控制，管理者一般傾向于減少街頭官僚的自由裁量權和約束他們可以運用的各種手段；其二，從法律的角度來控制，如滿足合法及合理性原則等。借鑒西方理論及經驗，結合我國當前實際情況，提出了從外部和內部同步進行雙重的街頭官僚責任控制實現路徑：通過立法控制、權利控制和體制控制的外部控制為主，輔之提高街頭官僚群體的綜合素質和法治意識的內部控制為輔的綜合手段，全面實現對街頭官僚的責任控制。

（一）外部控制

1.立法控制：以往我國的大多數立法都是由專家、學者、官員等“社會精英”完成的，這屬于典型的“精英立法”。這帶來的一大弊端是忽略了“草根”的利益訴求，在政策執行過程中往往脫離了現實，同時難以適應復雜的社會現狀。因此，通過立法控制的前提應該是提高立法質量和可操作性，盡量減少自由裁量權的廣度和幅度，更多地從廣大民眾的需求和利益訴求出發。其次，應該給加強行政程序立法和行政責任方面的立法，進一步通過法律工具來約束和管制街頭官僚的自由裁量權。

2.權利控制：根據相關法律的規定，行政相對人具有申辯權、請求權和聽證權等。因此當街頭官僚在運用其自由裁量權的過程中侵犯了行政相對人的權益時，其可以用上述的權利通過合法的程序捍衛自己的合法權益。

3.體制控制：所謂的體制控制就是指以行政機關內部的權力制約權力的機制。一方面要加強行政監察力度，通過行政監察部門和相關人員對街頭官僚對應的行為進行全面的監管。另一方面，建立健全行政復議制度。通過行政復議制度，審查行政行為的適當性，并可以針對其違法行為，或者不當不公正行為進行直接的變更，從而有利于自由裁量權進行全面的審查和責任控制。

（二）內部控制

1.提高街頭官僚群體的綜合素質：如上文分析，傳統的“官本位”的思想根深蒂固，而且在基層官僚的隊伍中成員的素質參差不齊，一些粗暴執法等現象屢禁不止。因此，要全面提高街頭官僚群體的綜合素質，從基層官僚的思想品質、受教育程度、業務能力、思想能力以及工作責任感等方面做出努力，使基層公務員在行使其手中的自由裁量權時可以受到其素質的理性的支配，從而使其行為合乎法律和民眾需求的規范。

2.增加法治意識：目前在大多數基層公務員隊伍中，還存在一些法治意識薄弱的人員。針對這一問題，必須采取多項措施，大力培育和提高行政法制意識，使其牢固樹立依法行政的執法責任意識，養成合法、合理行政的習慣和自覺性，保證自由裁量權運行方向上和目的上的自制性和正義性。

參考文獻：

[1]Lipsky·M. Street-Level Bureaucracy [M]. New York： Russell Sage Foundation，1980.

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