基層法治政府建設(shè)中存在的主要問題及原因淺析

摘要：隨著我國法制建設(shè)的進(jìn)一步完善，加強(qiáng)基層政府的執(zhí)政能力，強(qiáng)化基層政府的法治建設(shè)至關(guān)重要。目前，基層政府在推進(jìn)法治建設(shè)過程中仍存在許多問題和薄弱環(huán)節(jié)，必須采取有效措施，切實(shí)加以改變。

關(guān)鍵詞：法治；基層政府；法治建設(shè)

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-864X（2014）08-0071-02

2004年3月，國務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確提出全面推進(jìn)依法行政。2008年5月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，對市縣政府提高行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政意識和能力、完善行政決策機(jī)制等方面提出了明確要求。近年來，武勝縣從完善制度、明確職責(zé)、規(guī)范程序、依法決策、依法管理等多個環(huán)節(jié)入手，強(qiáng)力推進(jìn)依法行政，法治政府建設(shè)取得明顯成效。2012年，成功創(chuàng)建為全省“依法行政示范縣”。但在工作實(shí)踐中，我們也發(fā)現(xiàn)，由于歷史文化和發(fā)展階段特征等方面的原因，武勝與許多縣級行政區(qū)域一樣，在法治政府建設(shè)中仍然存在一些不可忽視的問題，法治政府建設(shè)離時代的更高要求還有明顯差距。

一、基層法治政府建設(shè)中存在的主要問題及原因分析

（一）政府權(quán)責(zé)邊界不清，越位缺位現(xiàn)象同時并存。

《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出建設(shè)有限責(zé)任政府，劃分了行政權(quán)力和民事權(quán)力的界限。然而，由于我們自上而下多年來習(xí)以為常的工作方式和社會的習(xí)慣認(rèn)識，政府工作無所不包、無限責(zé)任的情況還會在較長時期內(nèi)存在下去。一個地方只要一旦出了點(diǎn)事，上級政府不管任何理由，都會追究下級政府的責(zé)任，社會大眾不管該不該政府負(fù)責(zé)，都會埋怨當(dāng)?shù)卣＿@些年里，我們常常看到，政府對不該管或不宜過多干預(yù)的事（如經(jīng)濟(jì)事務(wù)）去管多了，該管、該負(fù)責(zé)任的事（如社會建設(shè)）反而力不從心了。

在政府職能部門的權(quán)責(zé)劃分上，一方面，一些臨時機(jī)構(gòu)執(zhí)法，其職權(quán)和政府常設(shè)機(jī)構(gòu)存在職能交叉、權(quán)限不清的問題；而另一方面，一件事又有幾個部門分別管轄，職權(quán)的劃分又顯得太清太細(xì)（如食品安全問題等）。爭權(quán)奪利的事爭著管、有權(quán)沒利的事推著管、沒權(quán)沒利的事沒人管的現(xiàn)象時有發(fā)生。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，地方政府常常將新成立的經(jīng)開區(qū)管委會、工業(yè)園區(qū)管委會、景區(qū)管委會等轄區(qū)內(nèi)的各種管理行政委托其管理，但縣域內(nèi)的管委會很少能獲得行政主體資格。同時也容易與當(dāng)?shù)氐狞h委政府形成全力交叉，常常出現(xiàn)各自為陣、互相推諉的現(xiàn)象。

（二）政策法規(guī)跟不上發(fā)展步伐，基層政府為了推動工作不得不尋求變通。

在媒體報(bào)端，常常有人批評基層政府“上有政策，下有對策”。在基層工作中，我們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，如果嚴(yán)格按照國家的現(xiàn)行法規(guī)和上級政策去執(zhí)行，我們的工作就根本沒法得到推進(jìn)。在基層工作，許多領(lǐng)導(dǎo)同志都壓力很大，其中一個非常重要的原因就是：一方面，要推動工作不得不花大量精力去研究對策，去做工作，去尋變通。另一方面，又的要避免出現(xiàn)任何意外情況，確保不要把那些變通過的、不太合法合規(guī)的做法牽扯到媒體和大眾的視野里來。變通的結(jié)果，自然就會使上面的政策到基層就走樣了。

客觀而論，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)也不能完全歸根與基層干部，上面政策規(guī)定與基層情況的脫節(jié)或許才是更為深層次的原因。一是國家法律法規(guī)和上面政策不夠完善，一些空白和灰色地帶為不法之徒繞道法規(guī)和政策提供了可趁之機(jī)。二是一些法規(guī)和政策嚴(yán)重滯后，與基層的實(shí)際情況和群眾的最新要求差距較大，在很大程度上制約阻礙了工作的正常推進(jìn)。三是上面要求的許多工作是在不具備或不完全具備條件的情況下推行的，而很多時候，上級領(lǐng)導(dǎo)只要結(jié)果，不管過程，導(dǎo)致基層政府部門和干部不得不違規(guī)違法開展工作，不出問題就一了百了，出了問題就由基層政府負(fù)責(zé)。在基層調(diào)研中，我們看到：食品安全、環(huán)境污染、土地征用、房屋拆遷、拖欠工資、黑車營運(yùn)等許多難點(diǎn)熱點(diǎn)問題屢查屢犯，難以根治，都與這些因素有著一定關(guān)系。

（三）基層政府決策議事程序缺乏法律規(guī)范，依法決策缺乏剛性保障。

近年來，為了推進(jìn)依法決策、科學(xué)決策，武勝縣政府在制定實(shí)施《縣人民政府工作規(guī)則》，從政府職能、成員職責(zé)、決策程序、依法行政、政務(wù)公開公文審批、會議制度等多個方面予以規(guī)范的基礎(chǔ)上，專門對縣人民政府常務(wù)會議、全體會議、專門會議分別制定了《工作規(guī)范》，對會議的參加人員、召集條件、主要任務(wù)、議題準(zhǔn)備、會務(wù)服務(wù)、落實(shí)執(zhí)行等多個環(huán)節(jié)作了明晰的界定。在對具體問題的研究決策過程中，堅(jiān)持必須聽取法制辦的審查意見，對涉及重大民生和民眾利益，或存在一定社會風(fēng)險(xiǎn)的重要決策，要求相關(guān)部門在提交縣政府集體研究前，必須在通過聽證會，代表座談會、民意調(diào)查等途徑準(zhǔn)確了解民意的基礎(chǔ)上，交法制部門和相關(guān)法律顧問逐項(xiàng)審查，簽據(jù)明確意見。研究決策中，原則上都要尊重采納法制部門和法律顧問意見。相關(guān)部門如果建議暫不采納法制部門和法律顧問意見，必須有非常充分的理由，并確保不得與國家相關(guān)法律法規(guī)相抵觸。應(yīng)該說，這一系列舉措，都是武勝縣政府在法制政府建設(shè)中的有益探索，對縣人民政府的依法決策提供了非常重要的制度性保障。但我們也應(yīng)看到，武勝縣政府的這種情況在很大程度上是由縣委、縣政府一把手推動形成的，與當(dāng)?shù)匾话咽值姆ㄖ埔庾R和民主意識關(guān)系極大，在全省、全國的范圍不一定具有普遍代表意義。在更多的地方甚至更高的層面，我們看到，由于沒有在操作層面對政府決策的明確規(guī)范，政府決策隨意性較大，在執(zhí)行中才發(fā)現(xiàn)與國家法律法規(guī)和上級政策要求不完全相符，不得不邊執(zhí)行邊糾正，既容易引發(fā)群眾質(zhì)疑，損害政府威信，也給工作推動帶來被動。

（四）行政執(zhí)法監(jiān)督乏力，干部隊(duì)伍法制意識有待提高。

目前，政府執(zhí)法的監(jiān)督，主要來自同級黨委的監(jiān)督、人大的依法監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、媒體的輿論監(jiān)督、社會的群眾監(jiān)督，以及因提起訴訟而受到司法監(jiān)督。但現(xiàn)實(shí)中，“同級監(jiān)督太軟，上級監(jiān)督太遠(yuǎn)”，很大程度上是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督，導(dǎo)致許多失職、違法違規(guī)行為不能及時的得到很好的糾正和處理。

另一方面，經(jīng)過二十多年的普法宣傳教育，政府及其部門工作人員法制意識有所加強(qiáng)，但由于我們是從一個漫長的封建社會走過來的，人治觀念很深，法治理念不強(qiáng)。一些政府和部門官員缺乏尊重法律、敬畏法律的應(yīng)有意識，加上對系統(tǒng)的法律知識學(xué)習(xí)不夠，法律知識有限，在行政執(zhí)法中主觀武斷、簡單粗暴，在政策制定中為部門利益爭權(quán)奪利。同時，受政府機(jī)關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位人員編制的限制和財(cái)政不足的影響，為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，大量設(shè)置門檻低、薪水少的臨聘崗位；基層公務(wù)員待遇差，流動性大，導(dǎo)致整體素質(zhì)提升緩慢。

二、關(guān)于在基層推進(jìn)法治政府建設(shè)的幾點(diǎn)建議

（一）加強(qiáng)培訓(xùn)宣傳，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識。建立法律知識學(xué)習(xí)培訓(xùn)長效機(jī)制完善各級行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度。通過政府常務(wù)會議會前學(xué)法、法制講座等形式組織學(xué)習(xí)憲法、通用法律知識、行政法規(guī)和與履行職責(zé)相關(guān)的專門法律知識，定期組織行政執(zhí)法人員參加通用法律知識培訓(xùn)、專門法律知識輪訓(xùn)和新法律法規(guī)專題培訓(xùn)將培訓(xùn)情況、學(xué)習(xí)成績作為考核內(nèi)容和任職晉升的依據(jù)之一，切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中突出矛盾和問題的能力。

（二）強(qiáng)化行政監(jiān)督與問責(zé)，促進(jìn)政府行政運(yùn)行和職權(quán)行駛更加公開透明。首先從制度設(shè)計(jì)層面進(jìn)一步完善人大、政協(xié)的監(jiān)督，使人大、政協(xié)的政治監(jiān)督和民主監(jiān)督真正深入到政府決策、行政、執(zhí)法等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。二要充分重視新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)和大眾的力量對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約。三要大力推行政務(wù)公開，把政府的決策、立法、行政和執(zhí)法過程向公眾開放，確保公眾充分的知情權(quán)。四要探索重大決策與公民互動的有效途徑，通過建立和完善保障普通群眾參與公共事務(wù)的平臺，推動公民參與，使他們的合理意見得到充分表達(dá)、合法訴求得到充分體現(xiàn)。同時，強(qiáng)化行政問責(zé)，堅(jiān)持有錯必糾、有責(zé)必問，對違法行政導(dǎo)致公共利益受損的，嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)直至黨政一把手的責(zé)任。

（三）完善相關(guān)法規(guī)和機(jī)制，為基層政府依法決策和依法行政提供可靠的制度保障。如果缺乏制度保障，靠領(lǐng)導(dǎo)干部的個人素質(zhì)來推動依法決策和依法行政，最終是靠不住的。一要盡快完善基層政府決策運(yùn)行的法規(guī)體系，從職責(zé)、權(quán)限、程序等方面對基層政府決策運(yùn)行的各環(huán)節(jié)、各部門予以明確界定和規(guī)范。二要及時清理修正與實(shí)際脫節(jié)的政策法規(guī)，維護(hù)政策法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。三要建立確保法制部門的意見參與決策的制度規(guī)定，完善科學(xué)民主決策機(jī)制，提高決策民主化科學(xué)化水平以及政府工作透明度與公信力。