“縣改區” 變臉背后的利權博弈

“縣改區”由來已久。1983年，我國出現4例“縣改區”：內蒙古赤峰縣改為赤峰市市郊區，山東福山縣、濰縣、濟寧縣分別改為煙臺市福山區、濰坊市寒亭區、濟寧市市郊區。

1997年， 在“縣改市”因一些縣級市市區農村人口比重過大，城郊比例失調等問題被叫停后，有的地方為了經濟數據好看等因素，利用“縣改區”標準不明確等政策空子，實行“縣改區”。民政部區劃地名司的官方數據統計表明，從1997年底至今的15年時間，縣（市）改為市轄區的共有158個，其中，縣改成區71個，縣級市改區的87個。

不過，在這一階段中，“縣改區”曾一度停滯。如2005年至2009年，只有8個“縣（市）改區”。情況發生逆轉是在2009年7月，財政部公布的《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》中提出，到2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革。

“省直管縣”，財政不再經過地級市，地級市難以再“雁過拔毛”，地級市政府財力大大削弱。一些地級市政府為避免所轄縣（市）脫離自己管轄，因而加快了縣（市）改區步伐。從2010年底至今，已經有19個“縣（市）改區”，其中，“縣改區”有14個。

“‘縣改市’是縣的沖動，‘縣改區’則是（地級）市的沖動。”湖南一剛卸任的縣委書記曾說，有些地方政府熱衷于縣改區，主要是因為縣和縣級市有完整而獨立的行政管理職能，如財政、人事、規劃等獨立的決策權限。而行政級別與縣（縣級市）相同的市轄區的行政管理職能卻不完整，只能依附于地級市，其財政、人事、規劃等都由地級市來決策。如縣（市）有實行獨立決策的局，而區則只有分局等派出機構。

民政部區劃地名研究所原副所長浦善新認為，縣（市）改區是地方政府權力關系的一次調整，將縣、縣級市的權力都“上收”到了地級市。

中央黨校教授周天勇認為，從具體情況看，一些在空間、交通、經濟上與地級市聯系十分密切的縣（市）改為市轄區是合理的，而將一些與地級市空間離得遠、經濟關聯度不大的縣（市）改為市轄區則顯得牽強。

近年來，我國多個地方出現當地群眾不滿縣（市）改區的事件，如浙江黃巖在1994年撤市設區，引發當地人大代表“罷會、罷官、罷選”風波。湖北大冶曾在1994年撤縣建市，2005年，當地群眾不滿“撤市改區”，引發沖擊地級市黨政機關的群體事件，改區只得作罷。

最近，國家發改委正醞釀我國城鎮化改革方案，方案中提出“推進行政區劃創新，完善城市行政區劃設置和布局”。此方案是否能夠規范目前的“縣改市”和“縣（市）改區”，外界充滿了期待。

（據《南方都市報》）