“縣改區”由來已久。1983年,我國出現4例“縣改區”:內蒙古赤峰縣改為赤峰市市郊區,山東福山縣、濰縣、濟寧縣分別改為煙臺市福山區、濰坊市寒亭區、濟寧市市郊區。
1997年, 在“縣改市”因一些縣級市市區農村人口比重過大,城郊比例失調等問題被叫停后,有的地方為了經濟數據好看等因素,利用“縣改區”標準不明確等政策空子,實行“縣改區”。民政部區劃地名司的官方數據統計表明,從1997年底至今的15年時間,縣(市)改為市轄區的共有158個,其中,縣改成區71個,縣級市改區的87個。
不過,在這一階段中,“縣改區”曾一度停滯。如2005年至2009年,只有8個“縣(市)改區”。情況發生逆轉是在2009年7月,財政部公布的《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》中提出,到2012年底前,力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革。
“省直管縣”,財政不再經過地級市,地級市難以再“雁過拔毛”,地級市政府財力大大削弱。一些地級市政府為避免所轄縣(市)脫離自己管轄,因而加快了縣(市)改區步伐。從2010年底至今,已經有19個“縣(市)改區”,其中,“縣改區”有14個。
“‘縣改市’是縣的沖動,‘縣改區’則是(地級)市的沖動。”湖南一剛卸任的縣委書記曾說,有些地方政府熱衷于縣改區,主要是因為縣和縣級市有完整而獨立的行政管理職能,如財政、人事、規劃等獨立的決策權限。而行政級別與縣(縣級市)相同的市轄區的行政管理職能卻不完整,只能依附于地級市,其財政、人事、規劃等都由地級市來決策。如縣(市)有實行獨立決策的局,而區則只有分局等派出機構。
民政部區劃地名研究所原副所長浦善新認為,縣(市)改區是地方政府權力關系的一次調整,將縣、縣級市的權力都“上收”到了地級市。
中央黨校教授周天勇認為,從具體情況看,一些在空間、交通、經濟上與地級市聯系十分密切的縣(市)改為市轄區是合理的,而將一些與地級市空間離得遠、經濟關聯度不大的縣(市)改為市轄區則顯得牽強。
近年來,我國多個地方出現當地群眾不滿縣(市)改區的事件,如浙江黃巖在1994年撤市設區,引發當地人大代表“罷會、罷官、罷選”風波。湖北大冶曾在1994年撤縣建市,2005年,當地群眾不滿“撤市改區”,引發沖擊地級市黨政機關的群體事件,改區只得作罷。
最近,國家發改委正醞釀我國城鎮化改革方案,方案中提出“推進行政區劃創新,完善城市行政區劃設置和布局”。此方案是否能夠規范目前的“縣改市”和“縣(市)改區”,外界充滿了期待。
(據《南方都市報》)