擴張與捆綁：民事環境公益訴訟主體制度建設的兩條途徑

□文/葉于博

（河北工業大學廊坊分校 河北·廊坊）

近年來，我國環境污染致害案件頻繁發生，使環境公共利益受到嚴重損害。為完善環境整治法律體系，從2013年1月1日起開始實施的新民訴法，在第55 條明確了民事環境公益訴訟制度的法律地位，以呼應環境與社會的現實需求，這標志著我國環境公益訴訟制度建設跨入了一個新的歷史階段。不過，面對不斷發生在身邊的環境事故，第55 條所能提供的救濟因缺乏足夠的操作性，與人們曾經期待的目標之間尚存在相當大的距離。然而，第55條的規定本身就是對民事環境公益訴訟制度進行的奠基禮，如何將環境與社會的現實需求通過民事訴訟制度在程序層面操作出來，仍需要我們不斷的探索。

一、立法成就與實踐的困惑

（一）新民訴法第55條的立法特點與成就

1、第一次以基本法的形式明確了民事環境公益訴訟制度的法律地位，于此我國的環境公益訴訟立法建設步入一個新起點。該制度地位的確立，不僅使環境整治法律體系得到進一步完善，而且還會影響到相關公益訴訟領域，如消費者權益保護公益訴訟程序制度建設。

2、該條明確了“法律規定的機關和有關組織”作為原告，以自己的名義向人民法院提起訴訟。如此安排下，公共利益的維護，是通過國家機關和團體的力量來實現的，大大提高了與違法者抗爭的力量與力度，有利于大眾權益的捍衛。同時，解決了環境公益訴訟兩大基礎性難題，即訴訟費用負擔和復雜技術認定問題。也就是說，新起點下的民事環境公益訴訟，是通過特定的主體代表整個國家和社會力量對環境違法行為的宣戰，公眾權益的維護是有實質性保障的維護。

3、條文結構的獨特安排與個人作為起訴主體的排除另有立法深意。第55 條規定的民事公益訴訟制度，在立法體例上被安排在了第五章訴訟參加人之第一節中，隸屬于當事人制度。該條被安排在第53 條、第54 條訴訟代表人制度之后，第56 條訴訟第三人制度之前。顯然，民事公益訴訟制度的設置是通過當事人制度體現出來的。該條文所保護的利益顯然是公眾利益，該利益保護的實現當然是借助整個民事訴訟私人利益保護程序，但由于公民個體被排除起訴主體之外，代表人訴訟制度也就當然在民事公益訴訟中沒有適用的機會了，因此該條文所表達的公共利益訴訟制度，因目標追求不同，如被安排在新法第一章第15 條，即支持起訴制度之后更為合適。若被安排在第56 條之后，也可以考慮。

公民個體沒有規定在公益訴訟起訴主體的范圍內，目的在于減少濫訴風險，同時適應我國的現行管理體制，從而保障公益訴訟制度的適度開展和有序進行。但從第55 條公益訴訟制度在條文結構中的獨特安排能夠看出，立法者對在民事公益訴訟中排除公民個體的起訴權，是一種階段性的選擇。

（二）實踐中的困惑。當公眾已經遭遇環境公益侵害行為，欲通過民事訴訟形式尋求司法救濟時，面對新民訴法第55 條的指引，突然發現所謂的原告竟然模糊到難以把握。因為原告是“法律規定的機關和有關組織”。所謂的“法律”是哪些法律？所謂的“機關”是哪些機關？所謂的“有關組織”又是哪些組織？這三個問題不明確，原告的資格就無法具體而確定。相關公眾的訴求則無法實現，法院對案件受理的審查也缺乏標準。這就是新民訴法第55 條在司法實踐中因缺乏可操作性而面臨的尷尬。

對上述三個問題在立法上的回答，也就賦予了新法第55 條可操作的可能。

二、民事環境公益訴訟原告資格的具體化

民事環境公益訴訟起訴主體無非就是行政機關、檢察機關、社會團體和公民四類。經立法篩選，第55 條將范圍劃定為“法律規定的機關和有關組織”，即將公民從起訴法定主體范圍中摘除。而由哪些法律規定法定的起訴主體，是立法機關對法律形式的選擇問題，無需我們探討，因此我們可以對怎樣規定上述主體進行討論。

（一）環保行政機關。由于環境污染領域的公益訴訟大多涉及復雜的技術，需要配置專用設備，人員需要經過專門技術培訓，而原因分析又經過符合標準規范的監測、采樣、分析、化驗，于是專用設備成本、技術成本和相關費用都很高。同時，環保行政機關又具有公權力背景，因此最有理由被賦予環境公益訴訟法定原告資格。涉及案件管轄權的行使范圍和案件審級問題，建議該類型的原告主體具體表述為：縣級以上人民政府環境保護行政主管部門和其他法律規定行使環境監督管理權的部門。

（二）環保社會團體。除了不具有公權力的背景外，環保社會團體具有與環保行政機關相當的優勢，而且能夠廣泛集中社會熱情和社會資源，因此將環保社會團體規定有法定原告資格也有充分的理由。出于訴訟社會效果方面的考慮，對環保社會團體的原告資格應當從非營利性、合法性、專業性、非政府性等四個角度予以限定。

（三）檢察機關。在私權保護的民事訴訟中，檢察機關已通過民訴法第14 條、第15 條被明確賦予法律監督和支持起訴的權力，該兩項權力同時也就劃定了檢察機關在民事訴訟中的職責，以及伴隨而來的大量具體事務性工作。這也是檢察機關在民事訴訟中的主要職責。因此，對于賦予檢察機關民事起訴權，其行使應當限制在民事公益訴訟的范圍內。與上述兩位主體相較，檢察機關擅長的僅僅是法律技術，而在追查環境污染源方面，并非具有較強的技術能力。因此，作為環境公益民事訴訟的原告資格，其技術價值在于補充上述二主體功能發揮之不足。當然，在上述二主體的起訴權受到干預時，檢察機關的起訴對于維護公共利益能夠發揮類似保底條款的最后保障功能。

上述考慮，可以通過規定上述主體資格順位的方式予以體現。這樣安排，一方面在于盡量擴張環境公共利益的保障渠道；另一方面在于通過限制捆綁檢察機關在民事公益訴訟上的職能來發揮整個公益訴訟保障體系的整體性與綜合性的功能價值。

三、公民主體在民事環境公益訴訟中的價值體現

公民個體利益與公眾利益是同時存在的，當環境侵害發生時個人利益當然也受到損害。公民個人是利益損害最為敏感的主體，對利益的維護的也有相當的積極性。在環境公共利益的維護體系中，我們不能忽視公民個體這種敏感性與積極性的價值。

毋庸諱言，對環境公共利益維護最快速、最有效的措施當然是環境行政機關必要的行政措施，因此，對于公民因受污染環境損害而做出的真實且快速的反應，其信息價值如何反饋到相關的行政機關及其職能部門，相關的行政法規應當從制度層面做出回應。對于民事訴訟法而言，可以考慮涉及公民私權保障的代表人訴訟與民事環境公益訴訟的合并審理。

［1］鄭賢宇.我國環境公益訴訟原告資格的完善［J］.東南學術，2011.4.

［2］張峰，陳曉陽.論我國環境公益訴訟制度的構建［J］.山東社會科學，2012.8.