安徽農業轉移人口市民化的區域差異實施路徑

2014-12-26 02:24:32李瓊英

重慶理工大學學報(社會科學) 2014年11期

李瓊英

(1.中共安徽省委黨校科社教研部，合肥 230022;2.南京大學社會學院，南京 210093)

一、引言

黨的十八屆三中全會《決定》指出要“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化”，這預示著傳統的“土地城鎮化”模式將向“人口城鎮化”模式轉型，而人口城鎮化的重點則是實現農業轉移人口市民化，2013年12月召開的中央城鎮化工作會議把“推進農業轉移人口市民化”作為首要任務。農業轉移人口市民化是指農業轉移人口在城鎮獲得穩定就業，平等享有教育、醫療、社會保障、住房等各項公共服務并最終獲得城鎮永久居民身份、完全融入城鎮的過程。

目前安徽省農業轉移人口主要存在以下問題:一是就業不穩定、就業層次低，勞動權益受到侵害的現象較為突出;二是收入和消費水平總體偏低，以生存性支出為主;三是居住環境較差且居住不穩定，絕大多數居住在單位宿舍、簡易工棚或租賃房等臨時性住所;四是社保參保率偏低，且參保種類單一，參保積極性不高，存在主動棄保現象;五是大多數轉移人口沒有接受過專業化教育培訓，且現有培訓質量不高，對促進就業作用有限。安徽每年有近100萬人從農村轉移到城鎮，盡管2010年安徽城鎮化率已達42.1%，但戶籍城鎮化率只有22%左右，其中絕大部分是進城務工的農民［1］。這部分人群由于身份戶籍問題，無法在教育、醫療、社會保障、住房等公共服務領域享有與城鎮居民同等待遇，難以融入城市。因此，總體來看安徽農業轉移人口市民化程度偏低，難以滿足轉移人口自身及安徽經濟社會發展需求。

現階段無論從外在的政策方向、經濟發展、城市承載空間來看，還是從農業轉移人口自身的市民化意愿來看，安徽都具備了加快農業轉移人口市民化的條件。但是，由于農業轉移人口市民化涉及戶籍、土地、財稅、就業、教育、醫療、社會保障等諸多體制、政策、利益調整等問題，要使一個農民轉變為真正的市民，政府要投入較多的財力。在不降低原市民基本公共服務水平的前提下迅速實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，存在較大的難度。推進農業轉移人口市民化，不僅取決于各地的改革力度，而且也取決于其經濟發展程度和資源環境的承載能力，無視各地的實際狀況超速推進農業轉移人口市民化，是不現實的制度安排，因此在目前情況下推進安徽農業轉移人口市民化最為切實的辦法就是因地制宜、差別對待、有序推進。不同區域、不同類別城市在經濟、文化、生態環境、資源優勢等方面具有較大的差異性，各地政府財力的承受能力不同，不可能運用統一的模式，應結合地方實際，探索一條具有現實可行性的差序化的區域市民化路徑。

二、皖江皖北差異化實施路徑

安徽省皖江和皖北地區經濟發展水平差距凸顯(見表1)，皖江地區緊鄰長三角，區位優勢明顯，受長三角輻射較強，已被納入國家發展戰略規劃，正在成為承接產業轉移的重要區域，是推進安徽參與泛長三角區域發展分工和中部地區加速崛起的助推器，因此發展速度快、發展潛力大，推動農業轉移人口市民化的作用較強。而皖北許多城市、城鎮缺乏一定的產業支撐、工業化發展嚴重滯后，甚至趨于萎縮和凋敝。據安徽省發改委發布的《安徽省“十二五”規劃課題研究》指出，皖北地區工業經濟總量仍然偏低、發展內生動力不足、基礎薄弱、工業經濟競爭力不強、工業結構不夠優化，工業經濟中大部分產業為技術含量低、附加值低的勞動密集型產業。與低水平的工業化率相伴生的是城鎮化發展滯后，吸納農業轉移人口作用有限，市民化的財政基礎偏弱。據2012年安徽省統計局發布的數據顯示，安徽城鎮化水平較高的區域是合蕪蚌試驗區和皖江示范區，其次是皖南地區，最低的是皖北地區。銅陵、合肥、淮南和馬鞍山4市城鎮化率均超過60%，銅陵高達76.3%;滁州、黃山、安慶、六安、阜陽、宿州和亳州低于全省平均水平，其中亳州最低，為33%［2］(見表2)，這充分說明安徽不同區域，特別是皖江和皖北地區城鎮化發展步伐差距突出。因此，政府應做好相應的區域規劃，根據各個地區自身的特點，深化區域合作，協調區域發展，共同提速農業轉移人口市民化的進程。

表1 2012年皖江、皖北主要指標對比

表2 2012年皖江和皖北各市城鎮化率 %

在經濟實力較強的皖江城市帶要加快發展戰略性新興產業等高新技術產業和現代服務業，對傳統產業要進行產業升級，實施產業創新，增強產業核心競爭力，圍繞主導產業大力展中小企業，創造更多的就業機會，以吸引各類技能型人才向該區域集中轉移。在就業、教育培訓、醫療、社會保障、住房、社區服務等方面實施針對農業轉移人口的多元優惠政策，為轉移人口舉家遷移創造條件，使符合一定標準的農業轉移人口根據自愿原則及早實現市民化，從而使其能夠在該區域中扎根、沉淀下來。皖江地區可在發展相對落后的皖北地區，也是農業人口較為集中的區域，加大開發力度，以工業化為載體，將首位產業做大做強，同時轉變農業生產方式，提高資源利用效率。基于皖北地區勞動力資源豐富而經濟欠發達的現實情況，不易過早強調高新技術產業，而應大力發展勞動密集型的中小企業，完善有利于勞動密集型產業發展的支持政策和生產經營環境，以吸引眾多的農業人口實現就地轉移，從而降低市民化的成本。當前城市競爭已經由單個城市之間競爭逐步轉向以中心城市為核心的城市群之間的競爭，因此皖北地區應借助皖北城鎮群和中原經濟圈發展戰略，明確各個城市在城市群內的功能定位，加強群內各城市的分工協作和優勢互補，增強城市群的整體競爭力，加快皖北城鎮群城鎮化步伐，提升農業轉移人口市民化的實施能力。省政府還需加大對皖北地區的政策和資金支持，鼓勵皖江對口支援皖北，帶動皖北走出低谷，共同發展，同時要拓展籌資渠道，推動城鎮建設投資主體多元化，吸引和籌集更多包括公有、民有、外資和農民的資金用于城鎮化。針對皖江部分地區產業較為發達但勞動力短缺、而皖北地區產業較為薄弱但勞動力資源富余的特點，皖江與皖北地區應在勞動力轉移領域展開多方面合作，實現農業轉移人口在省內有序、無障礙流動，以填平省內勞動力市場鴻溝，共同提速安徽農業轉移人口市民化的步伐。

三、主體功能區差異化實施路徑

2013年11月《安徽省主體功能區規劃》獲得通過，規劃將全省國土空間劃分重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域。其中國家級重點開發區域主要包括合肥、蕪馬、銅池、安慶、滁州和宣城6大片區，包括8個地級市所轄的29個縣市區。省重點開發區域主要包括皖北及皖西南部分區域20個縣區，涵蓋阜陽、亳州、宿州、淮南、蚌埠、淮北6市市轄區，六安市的金安區，黃山市的屯溪區和徽州區。限制開發區域包括國家農產品主產區和重點生態功能區，農產品主產區包括淮北平原、江淮丘陵和沿江平原主產區，除黃山、銅陵以外的14個市的40個縣市區;重點生態功能區主要位于皖西大別山區和皖南山區，包括六安、安慶、池州、黃山、宣城市的16個縣(區)。禁止開發區包括省級以下自然文化資源保護區域、重要水源地及省政府根據需要確定的禁止開發區域［3］。

根據《安徽省主體功能區規劃》，引導人口合理分布，形成與主體功能區戰略相一致的人口空間格局，實現人口與各類功能區經濟、社會、資源環境承載的空間均衡，增強發展的協調性。對于國家級重點開發區域和省重點開發區域應不斷提升其發展能力，改善公共服務水平，更多地吸納農業轉移人口有序流入，并加快實現市民化。重點開發區域是工業化和城市化的重要區域，由于其承擔著限制開發區和禁止開發區的人口遷移、推進工業化和以人為核心的城鎮化同步進行的職能，應實施積極的人口準入政策，強化對農業轉移人口公共服務覆蓋面、市民化程度等指標的考核，加強人口集聚和吸納能力建設。

中心城市首先應放開省域內農業轉移人口的落戶限制，然后逐步放開省外人口在安徽的落戶限制條件，其他城市則應全面放開農業轉移人口落戶限制，使在城市有穩定職業和住所的農業轉移人口早日實現市民化，并引導區域內人口均衡分布。另外，對于資源環境承載力逐步減弱、國土開發密度較高的重點開發區域，面臨著轉變經濟發展方式、產業優化升級的要求，因此迫切需要適應新型產業發展的技能型勞動力，在市民化的過程中應向該類人群傾斜。對于限制開發區域，在局部地區可以適度進行工業化和城鎮化開發。但在重點生態功能區則不宜大規模集聚工業和人口，應引導超載人口有序轉移，實現區域人口數量明顯減少，同時進一步優化生態環境和服務設施，為應對未來人口逆城市化做好準備。總體而言，在農產品主產區、重點生態功能區和禁止開發區域要實施積極的人口退出政策，將超載的人口逐步有序地轉移到重點開發區，減輕人口對生態環境和財政支出的壓力。針對這一區域人口教育水平和勞動技能水平偏低、轉移難度較大的現實，政府應做好政策性安排，切實加強義務教育、職業教育與職業技能培訓，增強勞動力跨區域轉移就業的能力，鼓勵人口向省外以及省內重點開發區域轉移。

主體功能區人口的合理再分布，需要政府和市場形成有效的動力體系加以支撐。首先應發揮政府的主導作用，即政府推力，在主體功能區的形成初期尤為必要。政府應及早制定促進不同功能區域人口轉移的政策規劃以及人口遷移的補償措施，人口再分布的政策引導應與產業、財稅、土地、環境等政策協同互動，以此形成合理的人口分布格局。其次要借助市場的拉力，政府的政策引導往往使遷移人口被動轉移，效率不高，不僅財政負擔重還易激化社會矛盾，難以迅速安全地將大量的遷移人口轉移到合理的區域，為此必須借助更有效的市場手段來支撐。通過推力和拉力的共同作用，營造良好的人口流動的外部環境，實現人口主動、有序、平穩轉移與融合。

四、大中小城市、小城鎮差異化實施路徑

大城市具有產業和公共資源等優勢，人、財、物向大城市集聚，大城市壓力較大，中小城市、小城鎮難以獲得有利資源，發展緩慢。十八屆三中全會和中央城鎮化工作會議均明確指出:全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模［4］。因此，安徽推進農業轉移人口市民化要堅持自愿、分類、有序的原則，科學編制大、中、小城市及小城鎮實施規劃，以增強各類城市就業容量，接納更多的農業轉移人口。積極引導安徽中小城市、小城鎮快速發展，提高中小城市和小城鎮的產業和人口聚集能力，增加農業轉移人口的承載力，形成大城市和中小城市、小城鎮產業分工協作、人口均衡分布、經濟錯位發展和社會共同進步的協調發展局面。各城市相互配合、協調共進，共同應對安徽大量農業人口有序向城市轉移。

首先，應全面放開小城市和小城鎮的戶籍落戶限制。只要有合法穩定職業和合法穩定住所，就應當允許農民在小城市和小城鎮落戶，并享受當地市民的一切公共福利待遇，實現農業人口就近就地轉移。由于小城市和小城鎮的公共服務水平相對較低，地方政府的財政負擔較輕，這項政策要落實到位是比較容易的。近年來，安徽縣域經濟活力不斷增強，但縣城規模總體偏小。安徽56個縣中超過百萬人口的有18個，但縣城人口超過20萬人的只有3個，說明發展較為滯后，同時也表明未來存在較大的發展空間［5］。一方面，省級政府要賦予小城市和小城鎮更多的財權，增加資金投入，使其能夠不斷加大基礎設施和公共服務建設投入力度，提高交通、水電氣、污水垃圾處理等基礎設施以及教育、醫療衛生等公共服務水平，改善小城市和小城鎮居住質量，提升城鎮綜合承載能力，切實增加產業發展、吸納就業、人口集聚功能，為農業轉移人口的市民化創造必要條件，減輕大城市資源環境過載壓力，從而有利于低成本、高效率、大規模地吸納農業人口轉移。另一方面，要大力促進特色產業、優勢項目向縣城和重點鎮集聚，培育主導產業，發展產業集群，形成如博望、高溝、秦欄等區域特色經濟群體，建設特色城鎮，推廣“一鎮一品”的發展模式。不斷深化鄉鎮企業改革，以技術創新為動力，進一步提高鄉鎮企業發展開放型經濟的能力和水平，進一步改善投資環境。由于安徽大部分非城關鎮的小城鎮布局分散、人口規模不大、經濟總量小，例如皖北的一些鄉鎮人口只有二三萬，一年的財政收入僅幾百萬元，因此小城鎮發展不能遍地開花，必須重點突破，盡快形成一批城鄉一體化、工業布局與資源配置合理及有完整就業體系的城鎮群。可以將若干個地理位置、產業相同或互補的小城鎮作為一個片區，從中選取出交通便利、規模較大的鎮作為重點鎮重點發展，按照人口達到一定規模、區位優勢明顯、經濟發展潛力大、服務功能較完善、規劃管理水平較高、科技創新能力較強等條件進一步培育一批重點鎮。同時，可以把一部分經濟實力強、發展潛力大的中心鎮建設成為具有一定規模的小城市，吸引周圍鄉村的農村人口來此定居安業，擴大人口的集聚能力。

其次，有序放開中等城市的戶籍落戶限制。要積極發展中等城市，把中等城市打造成為產業發達、功能完善的大城市，培養新的增長極，增強中等城市的公共服務和居住能力，改善農業轉移人口的就業環境和條件，提高就業質量，使之成為吸納農業轉移人口的重要場所，緩解大城市的人口壓力。

第三，在尚不具備大規模放開戶籍落戶條件的大城市，例如合肥，應當逐步改變以往按戶籍人口配置公共資源的政策，著力改善農業轉移人口的公共服務待遇，逐步實現基本公共服務均等化。同時，加強對農業轉移人口的權益保護，著力推進社會公平，緩解原市民與農業轉移人口之間的矛盾。大城市、中心城市主要是解決職能提升問題，所以設置適當的門檻是必要的，否則會不堪負重，超過承載能力。但是安徽目前仍缺乏具有輻射帶動作用的大城市、特大城市，除合肥、阜陽常住人口接近800萬以外，其他城市人口規模都偏小，城區人口更少，合肥城區常住人口不到400萬，因此對于安徽來說，未來重點是培育幾個大城市、特大城市，做大做強如合肥、蕪湖、安慶、阜陽、蚌埠等區域中心城市的綜合實力和聚集效應，形成具有強力輻射帶動作用的增長極，增強其輻射力和活力，從而形成“磁鐵效應”，吸納更多的農業轉移人口，使其在農業人口轉移安置方面發揮龍頭和示范作用。

五、結束語

以上各類城市的市民化路徑僅是一種權宜之計，它在實踐中會遭遇諸多困境。大城市不僅就業機會多，收入水平高，且公共服務質量較好，深受農業轉移人口偏愛，人口往往具有突破人為控制的流入沖動。但大城市負載能力有限，城市問題較為嚴重，因此其落戶門檻通常很高，限制很嚴。小城市和小城鎮普遍存在著產業集聚程度較低、就業機會較少、收入水平低，公共服務不完善的問題，對農業轉移人口的吸引力不強，農業轉移人口的流入傾向性不強。

換言之，農業轉移人口越想落戶的城市，越難落戶;越不想落戶的城市，卻越容易落戶。解決這一難題，需要把戶籍制度改革作為一項系統工程。例如，若真正讓農民自愿選擇到小城市和小城鎮定居落戶，就必須增強小城市和小城鎮的產業集聚功能、公共服務功能以及居住功能［6］。但安徽小城市、小城鎮在整體較為落后的環境下很難實現獨立優先發展，因此各類城市必須協同發展，建立起各具特色的城市產業體系，通過合理的產業政策，引導產業在大中小城市、小城鎮之間合理布局，強化不同城市間專業化分工與協作，發揮不同類別城市吸納農業轉移人口的優勢。

未來城鎮人口在空間分布上將形成以城市群地區為主體、區域性中心城市為重要節點、各類中小城市和小城鎮為基礎的城鎮化人口分布格局［7］。可依托某個大城市，如阜陽、蚌埠、蕪湖等，將周邊相當數量的不同性質、類型和等級的中小城市、小城鎮連接起來，建立起具有一定規模和輻射功能的城市群，促進產業在群內合理配置、人口有序流動，并逐漸消除群內各城市在基礎設施和公共服務等軟硬件方面的差異，共同推動本區域內農業轉移人口市民化。從根本上來說，實現農業轉移人口市民化必須將“以人為核心的城鎮化”思想轉變為地方行動，積極創造條件實現基本公共服務均等化［8］，消除戶籍背后的福利差異，最終破解不平等的城鄉二元結構，建設公平社會。

［1］陳大名.安徽省每年進城農民達百萬［N］.安徽商報，2010-10-29.

［2］寧晗.安徽省城鎮化率與全國水平差距縮小［N］.江淮晨報，2013-04-09.

［3］皖6大片區擬納入國家重點開發區域［N］.新安晚報，2013-07-24.

［4］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［M］.北京:人民出版社，2013.

［5］陳慶福.推進安徽新型城鎮化的“五個著力點”［J］.理論建設，2013(5).

［6］彭志強，袁晨，張乃可.城鄉一體化農村養老保險制度的可行性論證及政策建議——以重慶市為例［J］.重慶理工大學學報:社會科學，2012(5):23-30.

［7］國務院發展研究中心課題組.農民工市民化制度創新與頂層政策設計［M］.北京:中國發展出版社，2011.