堅守公款管理5條底線

王雍君

民生與公款的關系如此密切，卻很少得到關注，這種局面該結束了。

如果我們真要致力于民生政治，那么，敬畏公款就是一個最佳切入點；如果真要敬畏公款，那么，堅守公款管理的5條底線就是一個最佳切入點。

民生政治的本質是親民政治。在我看來，政治有諸多議題，但最大的政治莫過于花好人民的錢。親民政治的前提條件就是約束和引導政治家與公共官員保持對公款的敬畏感：公款神圣不可侵犯。

“人民”最容易被掛在嘴上，寫在文件和法律上，但人民被強制、無償、固定支付的公款，卻很少能夠得到妥善管理。

通觀歷史與現實可知：世上最開心的事，莫過于花別人的錢；世上最困難的事，莫過于花好人別人的錢。

管理他人錢財是一項沉重負擔，管理公款尤其如此。私人花好自己的錢易，政府花好人民的錢難，富裕政府花好人民的錢更是難上加難。這在某種程度上就是中國當前的現實。

這些年來，侵犯公款的案例最典型的莫過于腐敗層出不窮且愈演愈烈，顯示公款的妥善管理已經成為提高執政能力和國家治理能力的關鍵挑戰。

公款管理的特殊困難，首先源于委托代理問題，其次源于免費午餐問題。

前者與如下事實相連：政府與人民大眾的利益并非必然一致，事實上經常不一致；后者則源于如下事實：對于任何特定的受益群體而言，他們幾乎不承擔與特定受益相關的任何成本，這些成本被轉嫁給納稅人。

從親民政治的基本邏輯看，“人民”的最佳定義就是納稅人：那些不知名、不知姓卻每天為政府埋單的蕓蕓眾生。

在經濟高速增長的背景下，如今，中國五級政府作為一個整體，早已從當年的貧困政府變成富裕政府——全部公共支出占GDP的比率高達45%，成為世界上幾乎唯一“不差錢”的政府。

但實事求是地評價，中國在公款管理方面的種種漏洞令人極為擔憂。腐敗與浪費早已發展到令人震驚的程度。

我們的制度漏洞太大了，給了太多人以太多腐敗和尋租機會，也給了太多人以太多浪費空間。

在這種情況下，一方面嘴上掛著“人民”、掛著“民生”，另一方面公共官員普遍對公款缺乏最起碼的敬畏感，疏于制度建構和政策改革，甚至濫用制度漏洞謀取狹隘利益，這對“民生政治”或“親民政治”難道不是莫大的諷刺嗎？

當前中國社會的危機，就其核心本質而言，是公款管理的制度危機。

制度危機并沒有那么可怕，最可怕的是：中國社會普遍對公款管理制度建構必須堅守的底線法則，缺乏最起碼的共識性底線。只要沒有牢固地、普遍地、持久地確立起這些底線，可以預料，關于公款管理的有效制度建構，將依然嚴重滯后。

底線一：法定授權。政府既不能從公民和企業那里拿走任何錢財，也不得實施任何支出，除非得到法律和代表人民（納稅人）的立法機關正式、完整、清晰和詳細的授權。司法機關必須有充分的代表性、專業化和職業化，并且必須保證至少有4個月以上的預算審查時間。

底線二：受托責任。政府得自人民的資源，必須按人民的意愿（法定授權）使用，并致力產生人民期望的結果。公共官員必須對公款管理承擔兩類責任：合規性和績效責任。兩類責任必須納入問責框架。以經濟指標為重心的官員政績考核指標，應盡快轉移到以公款管理和公共服務交付為重心的考核指標上來。

底線三：透明度。各級政府及其直屬部門應定期披露預算報告，以及經審計的財務報告，后者至少應包括資產負債表、財政運營（收入費用）表和現金流量表。

披露財政支出績效表也很重要。法律應保障公民有暢通的渠道免費獲得與公款有關的一切信息，只有涉及保密的特殊情形例外。

底線四：預見性。法律和法規應提前公布、統一實施和統一解釋。法律與法律之間應避免沖突。公款管理的一切重要方面都必須依據法律。

底線五：公民參與。法律應保障公民的話語權表達并約束政府真正擔負起適當回應的義務。

這些共識性底線只有融入“民生”和“親民”概念中，并使其制度化，民生和親民概念才會變得務實，才會逐步消除人們對“說得比唱得好聽”的感覺。